適應全面深化改革 完善環保技術工作機制
●目前我國實行的環保技術工作機制，主要內容是滿足現階段排污達標水平要求技術的示范推廣與產業化。雖然在環保工作中發揮了一定的積極作用，但由于其定位較低、視野較窄、未清晰劃分政府與企業在技術工作中的責任，致使其不僅與政府核心環保技術需求脫節，而且與政府承擔的社會管理和基本公共服務責任錯位。
●在完善立法、執法工作的同時，應加強環保技術工作，特別是要盡快建立治污先導技術研發儲備制度。提前安排治污技術研發，儲備成熟技術，建起我國自己的技術儲備庫。同時，加強技術創新，提高我國自主的技術研發能力，擺脫對國外核心技術的依賴。
●貫徹落實《決定》，對環保技術工作提出了新的、更高的要求：一是對于已經列入國家和地方排放標準的污染物，要研發具有更高排放控制水平的治污技術；二是在對各類污染源實際排放污染物進行全面、定性、定量分析的基礎上，研發針對“漏網”污染物的治污技術。按照我國現行法律規定的排污技術立法事權，應建立國家和地方治污先導技術研發儲備制度。
●只有使各類技術在市場上充分地自由競爭，排除各種非市場因素的干擾，發揮市場配置技術應用機會資源的決定性作用，才能夠實現技術商品的優勝劣汰。
中共十八屆三中全會吹響了新的歷史起點上深化改革的“集結號”，會議審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為全面、深入推進改革指明了方向。環保技術對于治理污染、保護環境乃至建設生態文明具有十分重要的意義，如何讓環保技術工作更好地適應全面深化改革的要求是當前亟待思考的問題。
建立新的環保技術工作機制是貫徹十八屆三中全會精神的必然要求
在深化政府機構改革和職能轉變、使市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用、建設法治政府和服務型政府的大背景下，環保技術工作面臨著如何處理好政府與市場的關系、如何發揮技術市場配置資源作用、如何落實各類排污主體技術研發與應用責任等問題。
《決定》要求，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，這對于環保工作來說意義重大，預示著我國排污技術法規中的污染物限值將比現在更加嚴格、監控污染物的范圍將愈來愈廣、需要監控的污染物名單將會愈來愈長。《決定》還要求，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制。
技術既是確定工作目標的重要基礎，又是實現工作目標的必要條件。因此，技術對于環保工作來說具有舉足輕重的作用。應用機會是技術商品實現其價值的重要資源，以何種方式配置技術商品的應用機會資源，能夠全面反映政府職能轉變是否到位、市場是否在起決定性作用。
目前我國實行的環保技術工作機制，主要內容是滿足現階段排污達標水平要求技術的示范推廣與產業化。雖然在環保工作中發揮了一定的積極作用，但由于其定位較低、視野較窄、未清晰劃分政府與企業在技術工作中的責任，致使其不僅與政府核心環保技術需求脫節，而且與政府承擔的社會管理和基本公共服務責任錯位，已遠遠不能適應當前和今后全面深化改革的形勢要求。建立符合十八屆三中全會精神和《決定》要求的、新的環保技術工作機制已成當務之急。
環保技術與排污技術法規
雖然改進生產工藝可以在一定程度上減少污染物的產生和排放，但出于保證產品質量和保持生產流程平衡、穩定的需要，仍不可避免地要對生產中使用的物料進行更新和補充，同時向生產系統外排放多余的物料，包括各種環境污染物。不可否認，在現有的經濟技術條件下和可預見的未來，對絕大多數行業來說，單純地依靠“清潔”生產和“生態”工業實現完全不排污，同時又能使生產系統正常運行是不可能的。那么，對各種排污行為加以限制和管控就成為現實的選擇。
通過立法限制和規范排污已成為世界各國的通行做法，一般是采用制定國家法律或技術法規的形式給排污行為立規矩。我國《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律規定了禁止排污的各類情形，同時對制定和實施排放標準（排污技術法規）相關事項做出了規定。按照法律規定，排放標準要根據經濟、技術條件制定，因而污染治理技術（污染物凈化技術）與排放標準的制定和實施就有了密不可分的關聯，兩者相互依存、相輔相成、互為因果。
根據經濟、技術條件制定排放標準的法律規定，實際上賦予了標準制定主體“舉證”責任，即要求制定者證明其制定的標準具有經濟和技術方面的合理性、可行性，從而防止其隨意、憑空、根據主觀意志來制定排放標準。只有具備了相應的技術條件，才有可能按照法律規定對排放標準的經濟、技術可行性進行分析和論證，才有可能在準確核定標準實施成本效益的基礎上，對實施方案作出正確決策，保證標準的實施效果。
排放標準在形式上是對排污行為的限制性規定，但標準中的排放限值實際上都對應著一定的污染物凈化技術。如輕型汽車的國一排放標準對應的是電控燃油噴射技術、三元催化尾氣凈化技術和開環控制技術，而達到國三排放標準則必須在上述技術的基礎上采用閉環控制技術和冷啟動催化轉化技術。再如，歷次火力發電和鍋爐排放標準修訂都經歷了應用除塵、脫硫、降氮氧化物、去除重金屬等污染物凈化技術的演進過程。正是由于上述原因，排放標準才被稱為“技術法規”。排放標準實施將釋放新的技術和產業市場需求，這將使相關支持技術得到廣泛應用，從而帶動技術裝備制造產業的發展。
綜上所述，排放標準以技術為基礎，技術應用則以排放標準實施為保障，沒有可行技術依托的排放標準是可望不可即的海市蜃樓，而沒有制定排放標準需求引領的污染治理技術研發活動，孕育出來的很可能是中看不中用的屠龍之技，使研發投資蘊含重大風險。
以先導技術為核心建立新的環保技術工作機制
我國已成為世界第二大經濟體，人口眾多、產業門類齊全、市場規模龐大。但由于產業技術水平和能源利用效率總體偏低，排污量和能源消耗量居高不下，對環境造成了巨大的壓力。在保持經濟穩定發展的前提下，要使環境質量不斷改善，就要實行“超量減排”，即在社會生產總值增長的同時，不斷減少排污總量和單位產值排污強度。通過制定和嚴格實施排放標準，提高各行各業的排污控制水平，促使排污者應用更高效的污染防治技術，是在“增長”條件下實現“改善”與“減少”目標的關鍵。
污染物排放標準是污染防治責任的重要體現。除少數污染物項目外，我國排放標準的排污控制水平與世界先進水平相比尚存在一定的差距。標準中污染物項目也少于發達國家，如美國標準中控制的大氣污染物和水污染物分別為187項和126項，我國分別為110項和60項。同時，標準實施不力，實踐中普遍存在“違法成本低、守法成本高”的問題，使標準的減排作用再打折扣。
法律責任偏輕和執法不嚴是造成超標排放的重要原因。此外，技術也是一個不容忽視的因素。技術因素對制定和實施排放標準的制約主要表現在：一是在制修訂標準過程中，設置污染物排放限值時，既要嚴格約束排污行為，又缺乏可靠的支持技術，只好通過借鑒國外技術法規暫時化解矛盾；二是由于標準沒有可靠的、經過本國工程實踐檢驗的支持技術，往往在標準發布后才倉促地進行實施標準的技術準備，而從標準發布到實施的時間又非常短促，相關企業只好購買國外技術。這些問題使標準與技術之間缺乏良性互動。
目前實行的環保技術工作機制，對象是現行排放標準的達標技術，主要措施是現有技術的遴選、示范和推廣。這種后發制人式的技術工作機制，不僅不利于制定實施排放標準，也不利于國內環保技術水平和技術研發能力的提高，在技術研發領域造成了一些突出問題：
一是定位偏低。緊盯現行排放標準，惟標準馬首是瞻，亦步亦趨，如影相隨，后知后覺。
二是視野狹窄。只關注已經形成共識、正在進行的工作，忽視未來可能的技術需要（如現行排放標準中尚未控制污染物的凈化技術），工作安排缺乏遠見和預見性。
三是急功近利。注重眼前效益，偏好立竿見影，不愿做長期、艱苦、近期難以見效的工作，企業缺少通過技術創新搶占競爭制高點的意愿。
四是受制于人。核心技術長期依賴國外，導致自力更生、自主創新能力下降。同時，外國技術擁有者擔心失去競爭優勢，往往采取“不把金針度與人”的策略，結果用國內市場換來的往往并不是一流核心技術。
隨著國際產業分工的調整，發達國家許多傳統行業逐步消失，我國繼續依賴國外技術法規和支持技術制定實施排放標準，從長遠看將難以為繼，環保技術研發應用的“透支”和“逆差”問題將會更加嚴重。
目前，我國環保技術工作存在的最為突出的問題是尚未建立較為完善的、服務于國家和地方排放技術法規制定工作需要的治污先導技術研發儲備制度。在完善立法、執法工作的同時，應加強環保技術工作，特別是要盡快建立治污先導技術研發儲備制度，提前安排治污技術研發，儲備成熟技術，建起我國自己的技術儲備庫。同時，加強技術創新，提高我國自主的技術研發能力，擺脫對國外核心技術的依賴。
由政府主導建立治污先導技術研發儲備制度的必要性
治污技術的研發與應用，與排污者、治污企業、技術研究機構的切身利益有密切關系。治污先導技術研發之所以長期無人問津，也是因為相關方受到了利益的牽制。企業的技術研發活動以獲得商業利益為目的，而研究先導技術的目的則是驗證提高排放控制要求的技術可行性。這類技術若研發成功，可能意味著未來排污行業企業將承擔更重的環保（治污）責任、支付更多的治污成本，將壓縮排污企業的利潤空間。
治污企業有研究高效凈化技術的意愿，但這類技術研究需要較大的資金投入，未來國家新排放標準規定的控制水平是否支持應用企業研發的技術、排放標準何時、以何種方式實施，是這類技術研發活動面臨的最大不確定因素和風險。另外，由于政府沒有確定并提前發布對未來治污技術水平和內容的具體要求，也導致治污企業不敢貿然投入資金去研發比達到現行標準要求更高的技術。
在此背景下，雖有一些零星、分散、自發進行的技術研發活動，但其隨機性大、目的性弱、超前性低，難以滿足未來技術立法工作的需要。而在排放標準發布之后才以臨渴掘井方式開展的技術研發活動，由于時間過于緊迫，無法充分驗證技術的可靠性、適應性和耐久性，難以產生成熟可靠的技術。
治污先導技術的公益屬性，決定了其研發、儲備階段必然是遠離現實市場和商業利益的。研發活動若沒有公共財政資金的長期、持續支持，將無法正常進行。另一方面，限制排污的技術立法權掌握在政府手中，只有政府能夠根據實現未來環保目標的要求，統籌并有序安排超前的治污技術研發和技術立法活動。因此，治污先導技術研發活動只能由政府主導。
治污先導技術研發儲備制度構想
貫徹落實《決定》，對環保技術工作提出了新的、更高的要求：一是對于已經列入國家和地方排放標準的污染物，要研發具有更高排放控制水平的治污技術；二是在對各類污染源實際排放污染物進行全面、定性、定量分析的基礎上，研發針對“漏網”污染物的治污技術。按照我國現行法律規定的排污技術立法事權，應建立國家和地方治污先導技術研發儲備制度。大致構成如下：
（一）公布未來治污技術導向文件
包括污染物與排放控制水平要求，主要用于規范支持技術研發活動的公共財政資金的投向，兼具引導社會資金的作用。文件由國務院環保主管部門和各省級政府發布，既包括現行排放標準中污染物項目，又包括未來擬在標準中增設的污染物項目。
（二）安排資金開展先導技術研發活動
根據導向文件，在財政資金支持的公益性科研項目、國家科研專項計劃中，有序安排相關技術研發和工程試驗項目。遵循投資者受益原則，鼓勵企業和社會力量運用自有資金研發先導技術。通過工程試驗達到預期目標的技術，由國家納入先導治污技術儲備庫，實現儲備技術多樣化。利用財政資金支持獲得的技術研發成果所有權歸國家，成果信息向全社會公開，技術轉讓執行相關規定。
（三）建立社會化技術實驗評價機制
以“實驗是檢驗技術的唯一標準”為原則，建立適用于各類治污技術，依靠實驗手段檢驗和評價技術性能的機制。打破各種對技術評價活動的壟斷，發展社會化、市場化、專業化的技術實驗評價有償服務活動。鼓勵各種具備條件的技術研究機構從事技術的實驗評價工作。
（四）建立穩定的公益性先導技術研發隊伍
改革“國家環境保護工程技術中心”管理體制，將中心定位細分為商業性和公益性機構，并按不同的要求實行分類管理。引導包括企業、研究機構、高等院校等在內的各類有較強技術研發能力的主體從事先導技術研發活動，在研發工作基礎上，建立一批以研發公益性先導技術為主要目標的技術研究中心。
由市場評判和選擇商業性技術
能夠滿足現行排放控制要求的治污技術、各行業的生產技術（包括以各種廢物為原料的產品制造技術）都是商品，與一般商品一樣，技術具有可替代性和競爭性，各類技術擁有者要通過競爭獲得技術應用機會和市場份額。判斷一項技術是否適用于某個行業或企業、是否存在危害和風險，是一項極其復雜的工作，需要掌握大量的信息，具備豐富的經驗以及從業者敏銳的直覺。
顯然，由行業以外的公共機構（包括政府部門）以某種名義來評價并示范、推廣某些技術，借助這些機構的影響力，可以使這些技術獲得不對稱競爭優勢。但是，由于評價過程信息不對稱，要想全面而客觀地評判某項技術的優劣，幾乎是不可能的。同時，由于評價一般采用征集和推薦方式，評價結果帶有很大的局限性，很可能使一些真正優秀的技術失去公平競爭的機會。
在技術應用問題上，公平的做法是鼓勵商業性技術擁有者通過實驗數據和工程實踐，向市場上的潛在用戶們展示其技術的優越性。只有使各類技術在市場上充分地自由競爭，排除各種非市場因素的干擾，發揮市場配置技術應用機會資源的決定性作用，才能夠實現技術商品的優勝劣汰。另外，為避免技術市場交易機制的扭曲，還應大幅減少依靠專家主觀經驗進行的“紙上談兵”式技術評價和評獎活動，真正將商業性技術的評判權、選擇權還給市場。
通過標準確定污染物監測技術的適用性
污染物監測工作與環境執法監管、評價環境質量狀況有密切關系。按照相關規定，污染物監測須采用國家污染物監測方法標準規定的監測程序和監測技術；未采用監測方法標準獲得的監測數據無法律效力。一項監測技術能否在監測工作中使用，由監測方法標準決定。目前，國家已經建立了標準監測技術（方法）篩選驗證程序，并規定了標準監測方法的條件。因此，不宜再通過標準之外的途徑和方式來認可、認定、推廣使用監測技術，以免由于計量器具的不統一而造成基礎性檢測量值的混亂。
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