借鑒穩評制度建設經驗，推進政策環評制度建設
【谷騰環保網訊】2025年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《地方黨政領導干部生態環境保護責任制規定（試行）》，明確要求縣級以上地方政府主要負責人“作出重大行政決策應當對環境影響和環境效益進行分析預測”，這一規定進一步為政策環評工作開展提供了直接依據。為此，應積極推進政策環評工作，為健全政策評估制度，提高決策科學化、民主化、法治化水平，保障高質量發展和美麗中國建設提供更加有效、更加直接、更加系統的治理手段。
筆者認為，在政策環評制度建設過程中，可以參考借鑒類似制度的建設經驗，比如社會穩定風險評估制度，即穩評制度。穩評是指在事關人民群眾切身利益的重大決策事項正式出臺前，對其可能引發的社會穩定風險進行評估預測，提出防范和化解措施，并形成評估報告的活動。在政策事前評估工作中，穩評屬于社會影響評估范疇，而政策環評則是針對政策草案開展的環境影響評估，二者都是決策科學化、民主化的重要保障。當前，穩評已成為重大政策制定的必經程序，分析穩評制度的建設經驗，對于政策環評制度建設具有重要的借鑒作用。
回溯穩評制度建立的經過，主要有以下幾個重要時間節點。2005年四川省遂寧市在全國率先建立了重大工程建設項目穩定風險預測評估制度，并在2006年將評估范圍擴展到重大政策和重大改革措施。隨后，各地也相繼探索建立社會穩定風險評估制度。在各地試點探索的基礎上，2012年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號），標志著社會穩定風險評估制度正式建立。
筆者認為，總結穩評制度建設經驗，對于政策環評制度建設的借鑒意義主要有以下幾個方面。
第一，要重點突出政策環評對美麗中國建設的支撐服務作用。一項制度的誕生和發展需要契機。綜合考慮新時代要求和國家戰略指向，當前可把政策環評服務美麗中國建設作為這項制度建設的重要依據。主要原因如下：一是美麗中國建設已經上升為黨的執政理念，通過政策環評可以將美麗中國建設要求融入經濟社會建設各方面。二是通過政策環評可以為制約美麗中國建設的重大資源環境問題尋找解決方案。例如，近年來很多能源基地的煤矸石、粉煤灰等工業固廢難以處置利用，已經成為困擾當地生態環境管理的重大難題，通過政策環評可以調動各方共同尋找解決方案。三是通過政策環評可以推動相關政策協同協調，更好形成以習近平生態文明思想為統領的美麗中國建設政策體系。
第二，要通過試點項目以點帶面推動政策環評制度建設。我國對于一項新制度的建立，往往遵循“地方試點—中央推廣—各地學習—經驗總結—建章立制”的路徑。社會穩定風險評估制度自遂寧市首創以來，經過推廣，各地在試點過程中形成了多種范式。最后，中央在總結各地經驗的基礎上對其進行規范，這項制度才最終確立。對于政策環評而言，可以進一步通過試點項目以點帶面推動政策環評制度建設。一是針對國家和地方重大政策開展政策環評，不僅可以為政策制定提供實質性支撐，而且可以起到示范作用。二是通過試點對政策環評模式、適用技術方法、工作機制等進行全面探索，可以為制度建設積累經驗。三是依托試點可以對政策環評進行宣傳推廣，特別是可以提高政策制定部門對政策環評工作的認識。就當前而言，可重點從京津冀協同發展、新質生產力培育、減污降碳協同增效等領域選取具體政策開展試點。
第三，要充分發揮《重大行政決策程序暫行條例》的指導作用。2019年國務院頒布實施的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）將“風險評估”單列，被穩評從業人員認為是開展這項工作的直接依據。事實上，《條例》涉及社會、經濟、生態環境等多個方面，并且貴州、重慶、天津等地已明確將生態環境作為風險評估的重要內容。對于政策環評而言，過去一直依照《環境保護法》第十四條“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”開展工作，并且將經濟、技術政策作為主要評價對象。在此基礎上，可將《條例》作為政策環評的重要依據。一是《條例》第十二條明確提出決策承辦單位要對決策事項涉及的資源消耗、環境影響和環境效益進行分析預測，而最有效的分析工具就是政策環評。二是自《條例》頒布后，中央層面的后續文件中已經很少單獨提到社會穩定風險，而是賦予風險評估更加豐富的內容，其中就包含環境風險。三是既然針對政策的社會穩定風險評估可以將《條例》作為直接依據單獨開展，那么政策環評也可以將其作為直接依據單獨開展。
第四，要建立鼓勵地方政府開展政策環評的激勵機制。社會穩定風險評估的主要作用是防范和化解社會風險，但同時也是地方政府規避決策風險、掃清決策障礙的有效工具，甚至可以成為其宣傳決策正面影響的平臺。對于政策環評而言，過去政策制定部門之所以缺乏主動性，主要是擔心會對其決策構成制約。如果能夠建立相關激勵機制，情況可能會完全改觀。具體而言：一是可以將政策環評納入地方政府績效考核體系，提高其開展此項工作的積極性。二是對于政策環評中涉及的規劃和重大項目，政策環評結論不僅可以作為規劃環評和項目環評的依據，而且可以據此簡化相關工作。三是對于困擾環境準入的一些政策性問題，可以通過政策環評找出解決方案，為規劃的編制、實施乃至建設項目環境準入提供依據。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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