破壞生態環境被罰后，企業鉆簡易注銷登記的空子“金蟬脫殼”
更新時間：2025-09-28 16:54
來源：檢察日報
作者: 高燕艷 鐘黎潔 盧倩恩
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辦案組分析研討案情。
【谷騰環保網訊】“我們又發現了一家企業在破壞生態環境后，企圖通過注銷登記的方式逃避行政處罰。多虧咱們建立的防范企業惡意注銷登記工作機制，成功阻止了他們的逃避行為。”近日，廣東省中山市第一市區檢察院（下稱第一市區檢察院）檢察官張穎接到該市生態環境局工作人員的電話。
通過辦案推動多部門聯合建立防范企業惡意注銷登記工作機制，是近年來中山市檢察機關以高質效行政檢察履職守護綠水青山的一個縮影。
這項工作機制是如何產生的？這還要從最高檢日前發布的一件生態環境檢察典型案例說起。
行政處罰為何不能落實？
2016年，某廢品收購站因環境違法行為被中山市生態環境局作出行政處罰決定，但行政處罰遲遲未得到有效落實。生態環境局向中山市第一法院（下稱中山一法院）申請強制執行時，卻被法院裁定駁回。
依托中山市檢察院與市司法局聯合簽署的《關于加強行政檢察與行政執法監督銜接工作實施方案》中行政機關申請法院強制執行案件同步抄送檢察機關的工作機制，2022年2月，中山市檢察院發現上述生態環境領域行政處罰未能得到有效落實的監督線索，遂依職權啟動監督程序。根據同級監督原則及一體化辦案機制，該院將線索交由第一市區檢察院辦理。
違法是既定事實，行政處罰為何不能落實？帶著疑問，承辦檢察官調取了該案行政處罰卷宗及法院執行卷宗，對線索涉及的案件事實、證據材料、程序流轉等關鍵要素逐一梳理、核查。
“該廢品收購站在收到行政處罰決定書后，既未依法履行處罰義務，也未申請行政復議或提起行政訴訟，而是偷偷進行了注銷登記。生態環境局于是以該廢品收購站的投資人為被執行人向法院申請強制執行，但法院以變更后的被執行人主體不適格作為理由之一裁定不準予執行。”承辦檢察官回憶道。
根據《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》第十三條，“作為被執行人的個人獨資企業，不能清償生效法律文書確定的債務，申請執行人申請變更、追加其投資人為被執行人的，人民法院應予支持。個人獨資企業投資人作為被執行人的，人民法院可以直接執行該個人獨資企業的財產”。
“本案中，廢品收購站為個人獨資企業，生態環境局申請強制執行時該收購站已注銷，可以申請變更其投資人為被執行人，法院以被執行人主體不適格為由裁定不準予執行，屬于適用法律錯誤。”承辦檢察官說。
從海量數據中篩出類案線索
“我們經過走訪調研發現，案涉廢品回收站的行為并非個例，還有很多理應被處罰的企業鉆簡易注銷登記制度的空子‘金蟬脫殼’。”承辦檢察官向記者介紹，要在短時間內精準挖掘出同類案件線索，必須借助大數據分析，用數字化手段提升監督質效。
確定思路后，第一市區檢察院行政檢察部門與檢察技術部門通力協作，以辦案需求為導向，圍繞數據來源、數據獲取方式、數據分析關鍵詞、數據分析步驟等方面，研發“涉企業注銷行政非訴訟執行類案監督模型”，通過在個案辦理中發現的企業惡意注銷登記逃避行政處罰情形提取監督要素，設置數據研判規則。
隨后，承辦檢察官在中國裁判文書網上檢索了生態環境領域2019年至2020年間被裁定不準予執行的涉企業注銷的行政非訴執行案件數據，調取了2019年至2020年間當地法院在生態環境領域裁定不予受理的案件數據、行政部門作出行政處罰決定的時間數據，以及企業注銷登記的時間數據。
通過對上述4組數據進行碰撞、對比和篩查，承辦檢察官發現，2014年至2019年間，包括廢品收購站、塑料加工廠、金屬制品廠在內的25個公司或個人，因未依法環評、環保設施未經驗收投產、違法排污等環境違法行為分別被予以行政處罰，而相關處罰決定卻因各種情況未得到落實。其中，23個公司或個人在法定期限內既未履行相關義務，亦未申請行政復議或提起行政訴訟，經催告后仍未履行；2個公司在申請行政復議或提起行政訴訟被駁回后亦未履行。
“我們組建了辦案組，全面梳理、分析了相關的25起案件，發現法院存在適用法律錯誤導致對被執行人主體認定錯誤，以及案件受理超期、違法送達等問題，同時還發現生態環境局在多個履職環節存在超期等程序不規范情形。”承辦檢察官介紹道，25起案件中有5個主體存在惡意注銷情況，市場監管局已撤銷了注銷登記，將依法重新向法院申請強制執行，其余存在行政機關申請超期等問題的案件，行政機關采取督促當事人自動履行、與當事人協商、補充申請強制執行等方式實現行政處罰的落實。
據記者了解，第一市區檢察院目前已利用“涉企業注銷行政非訴訟執行類案監督模型”，使“罰而不繳”“裁而不執”“逃避執行”等異常情形從17668條海量的數據中“顯現”出來，從中發現監督線索，篩查出生態環境領域因企業注銷登記影響執行案件線索66條，立案監督50件。該監督模型在廣東省檢察機關得到有效推廣和運用。
助力堵塞執法、司法漏洞
環境影響評價是在發展中守護綠水青山的第一道防線。塑料、五金、家具等建設項目及所處區域，尤其是建設在飲用水水源保護區等環境敏感區域的項目，會直接影響生態環境保護，依法應當進行環境影響評價。
“我們通過監督模型發現的上述25起案件所牽涉的企業都存在未進行環境影響評價即開工建設、環保設施未經竣工驗收合格即投入使用的違法行為。被予以行政處罰后，這些企業卻通過惡意注銷登記，逃避承擔環境違法責任。”承辦檢察官表示，如何抓源治本，堵住行政機關作出行政處罰后企業惡意注銷登記導致出現被執行人主體不適格的漏洞，成為檢察機關在助力生態環境保護中繞不開的一道必答題。
為挖掘出案件背后存在的深層次問題，辦案組通過走訪生態環境、市場監管等部門深入了解情況。“我們發現，企業申請簡易注銷登記所需材料簡單，登記機關對申請材料主要進行形式審查，很難及時、準確甄別企業是否存在惡意注銷登記逃避處罰等行為。此外，執法機關、司法機關和登記機關之間存在信息壁壘，一些執法機關和司法機關即便發現了惡意注銷登記行為，也未能進行有效的追責救濟，讓一些違法企業鉆了制度的空子。”
針對調查中發現的問題，第一市區檢察院一方面加強與市生態環境局、市司法局等行政部門的溝通交流，共同剖析導致問題發生的原因，共商前端預防、中端管控的協同解決方法；另一方面，聚焦此類案件“責任主體追加”“執行程序適配調整”等核心難點，積極與法院進行個案研討、類案梳理，聯合探索具有可操作性的“執行破局”路徑，保障行政處罰決定的權威與執行實效。
2022年7月25日，第一市區檢察院向中山一法院發出檢察建議，督促法院強化對被執行人主體資格的審查，確保正確適用法律，避免錯誤裁判，并嚴格依照法定程序，規范行政非訴執行案件受理、送達等程序。同年8月8日，第一市區檢察院經請示中山市檢察院同意后，向市生態環境局發出社會治理檢察建議，建議完善和規范行政處罰程序。
在檢察機關的推動下，中山一法院積極采取相應舉措：對涉個人獨資企業等案件出現主體注銷情況的，區分企業主體注銷時間在行政處罰前和處罰后兩類情形，并分別明確兩類情形的裁判規范，統一對該類案件的裁定標準，并加強執行程序規范化建設，避免同類問題再次發生。
“收到檢察建議書后，我局成立整改工作專班，對全市三年來共計387起行政處罰案件進行了全面梳理排查并結合實際逐一整改，同時在全市范圍內開展執法人員培訓、印發執法工作流程等，促進全市生態環境系統規范執法。”市生態環境局工作人員說。
檢察建議書制發后，第一市區檢察院積極開展“回頭看”，通過查閱資料、座談交流、派員參加整改動員會等方式，對檢察建議的落實情況進行回訪核查，推動檢察監督工作形成完整閉環。
遏制企業惡意注銷登記亂象
從個案辦理到類案監督，檢察機關雖然督促相關部門采取了有效措施堵塞執法、司法漏洞，但如何才能從源頭上杜絕企業以惡意注銷登記方式逃避行政處罰的現象再次發生？在辦結案件后，第一市區檢察院辦案組陷入了更深的思考。
在通過對有關法律法規、政策文件及工作現狀進行調研，了解建立行政處罰信息與企業注銷信息共享機制的依據及存在的障礙后，2022年9月8日，第一市區檢察院與市生態環境局、司法局、市場監管局就建立行政處罰信息與企業注銷信息共享機制的總體原則、工作目標、具體內容及流程等問題磋商、座談，各方當天達成初步共識。
2023年5月6日，第一市區檢察院聯合中山一法院、司法局、生態環境局、市場監管局、市政務服務數據管理局等部門，出臺《中山市防范生態環境領域尚未完全履行罰沒款的行政處罰決定的企業惡意注銷登記工作機制》（下稱《機制》），從源頭上破解環境違法行為“執行難”困局以及“程序空轉”難題。
作為廣東省首個生態環境領域防范企業惡意注銷登記的文件，該《機制》明確了市生態環境局定期向市市場監管局推送“黑名單”“白名單”，市場監管局及時對“黑名單”內的企業進行限制，市司法局、市政數局積極推進信息化數據共享，檢察機關發揮行政檢察職能作用，加強監督指導。
“該《機制》有效打破了生態環境部門和市場監管部門之間的信息壁壘，實現了雙向信息共享，可有效防范被處罰主體通過惡意注銷登記的方式逃避行政處罰，為生態環境保護、營造法治化營商環境提供了有力的司法保障。”市生態環境局工作人員表示。
記者了解到，2023年5月以來，中山市生態環境局已依托該機制向該市市場監管局移送“黑名單”23批次、“白名單”25批次，累計限制企業注銷登記585家次，解除企業注銷限制313家次，企業惡意注銷登記的亂象從源頭上得到了有效遏制。
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