論城市固體廢物管理措施的發展
簡介：城市環境衛生問題，特別是城市固體廢物的管理問題，隨著我國工業化進程和城市化步伐的加快，尤其是城市人口的急劇增加，而變得異常嚴峻起來。無疑，中國改革開放20余年所取得的成就是巨大的，20年高速發展的工業化進程走完了西方國家近百年的路程，但同時，西方工業化發展中遇到的嚴重的環境問題，并未因中國經濟的迅速發展而逾越，“壓縮式的工業化”帶來的是“壓縮式環境問題”。結論只有一個，環境態勢與工業化進程有著階段性聯系；經濟社會發展水平對它有著深刻的影響，中國的發展正處于環境壓力的上升時期。
關鍵字：城市固體廢物，管理措施，發展，環保
一、環境衛生管理決策的綜合性
（一）目標同現實的差距及其矛盾
城市環境衛生問題，特別是城市固體廢物的管理問題，隨著我國工業化進程和城市化步伐的加快，尤其是城市人口的急劇增加，而變得異常嚴峻起來。無疑，中國改革開放20余年所取得的成就是巨大的，20年高速發展的工業化進程走完了西方國家近百年的路程，但同時，西方工業化發展中遇到的嚴重的環境問題，并未因中國經濟的迅速發展而逾越，“壓縮式的工業化”帶來的是“壓縮式環境問題”。結論只有一個，環境態勢與工業化進程有著階段性聯系；經濟社會發展水平對它有著深刻的影響，中國的發展正處于環境壓力的上升時期。
我國城市固體廢物管理的現狀，是環境衛生，或者說是環境問題的一個縮影。且不說目前我國多數城市環境衛生管理水平落后，機械裝備水平低下，僅以城市生活垃圾處理為例。據專業管理部門調查統計，我國城市生活垃圾95%以上為填埋處理，其中約有一半是未經處理裸露堆填。大多數填埋場防滲措施達不到技術要求，垃圾不能及時覆蓋，不具備垃圾滲濾液處理手段，不同程度地產生了二次污染。總體看來，我國城市生活垃圾處理尚處在較低的層次，真正達標處理的僅占垃圾產生量的近10%。
面對城市環境衛生，特別是固體廢物處理的窘迫現狀，各地政府為之關注，相繼提出過許多目標并做了大量工作，但總的來說，落后的城市固體廢物處理方式導致的環境污染的嚴峻狀態并未得到有效控制和改觀，我們面對的仍然是環境衛生目標與現實情況的差距，以至不得不反思我們周圍經常發生的一些現象及其原因。
——“快速達標”現象。90年代以來，各種形式的環境衛生達標活動始終沒有間斷，達標單位成片成片的產生；在一些規格較高、較有權威性的創建活動中，為迎接檢查驗收，有的城市生活垃圾無害化處理率快速提升，瞬間達標，幾天內上升幾十個百分點的情況不是個別現象。
——“面部清潔與耳根骯臟并存的現象”。城市環境衛生管理中，中心城區相對整潔同城郊結合環境面貌的截然反差是極為普遍的現象，市區生活垃圾圍城簡易裸露堆放不在少數，農村生活垃圾因無人管理，傾倒于河道而造成的水質污染不堪入目，以至通過媒體呼吁“救救城市”的輿論屢見報道。
——“經濟增長必須以環境為代價”振振有詞的現象。我國經濟增長中有相當一部分是以環境惡化為代價的。目前城市環境衛生管理中的“白色污染”問題、商品的過度包裝問題等，直接導致城市固體廢物快速增長和處理難的矛盾，使本已滯后的處理能力進一步陷入困境。如果這種經濟、社會和環境的二元化趨勢是必然的，那中國的環境資源將遭受難以挽回的破壞。
應該看到，近些年各地城市環境衛生管理立法工作是很有成績的，實際遇到的問題是推動執行比立法難，而綜合全社會力量使環境衛生政策的執行具有可持續性和實效性則更難。環境衛生立法——執行——受到實效，這是一個從概念到行動，從上層建筑到經濟基礎的過程，每深入一步都需要將更多的單項能力提高到綜合能力。
由此可見，要使環境衛生政策能收到滿意的效果，除城市環境衛生管理部門自身的努力，還取決于經濟發展部門及相關的政府工作部門動向的一致性。而現實政策實施中的矛盾之一，則恰恰反映出部門行政管理分割性與環境系統整體性的矛盾。
（二）實現綜合決策是提高城市環境衛生管理水平的關鍵環節
從歷史上看，生態環境原本沒被視為一個管理對象。后來，當發現問題時，也沒有被當做一個整體看待。于是哪里表現出環境影響，便由相應的行政管理部門來處理，這樣，不同的生態要素被分開管理，甚至同一生態要素又被分割成許多片，“九龍治水”的局面是中國行政化縱向割裂環境整體性的一個縮影。部門行政管理分割與環境系統整體性矛盾所產生的負面影響，則表現為部門政策對環境認識的離散性，部門目標在環境取向上的片面性，部門工作在環境管理上的趨利性。
《中國環境與發展評論》序言中這樣寫到：扭轉中國環境惡化態勢需要進一步完善政策和法律條文，但是更需要使已有的政策與法律得以執行，而不徒有其名。在對環境和發展政策進行梳理之后，發現有許多政策的效果不盡人意，既不是技術不可行，也不是經濟不可行，而是受制于“政策性內耗”。這些“政策性內耗”是政策的瓶頸問題，具體說就是綠色部門之間不協調，環境與經濟部門政策不一致，政府行動與社會力量缺乏結合。這就是說，綜合決策，即將現有的各種政策和資源協調起來，這是中國環境政策改革的方向。
從部門決策走向綜合決策，從環境政策與經濟發展政策分離走向兩者結合，這是個大趨勢。實現環境問題的綜合決策，不能單獨依賴部門的自覺性，也不能單純依賴領導的明智，而是依靠制度的保障。
當前，在對綜合決策的科學化、程序化、規范化進行研究和探索時，應注意以下一些方面：
1、各級政府部門在進行重大決策時，首先要了解當地環境和資源的承載能力，充分考慮決策事項可能對環境導致的影響，并進行可持續發展影響的評估。
2、各級政府應提高行政和決策方面的透明度，通過非政府性的咨詢機構以及大眾信息網絡等，聽取社會各個層面對決策的環境影響的反映，并采納有價值的意見，使有關社會團體、公眾有效地參與決策過程。
3、各級政府要建立綜合決策的機構，加強部門間的廣泛協商和合作，建立協調的管理運行機制和反饋機制，以有效協調政府有關部門共同參與決策，在決策中形成合力。
4、各級政府應建立綜合決策的程序，制定實施計劃和措施，明確各有關部門的職責。在決策過程中，有關部門要履行自己的職責，行使自己的權利。
5、各級政府要建立綜合決策的考核和監督機制。在重大規劃和經濟政策出臺運行一段時間之后，要對其進行回顧性評價，同時要聽取社會各個層面的反映。要通過政府、人大、新聞輿論及社會公眾來監督檢查綜合決策的情況及對未來發展可能產生的影響。
二、環境衛生管理方式的綜合性
城市環境衛生管理是一個多層次、綜合性的動態系統，各種管理方式，各類管理手段都要針對城市環境衛生實際情況的變化和需求協調配合，并在多層次綜合管理的作用下，把管理推上一個新的臺階，以進一步形成城市環境衛生管理的合力。
（一）管理體制上，實行分級分權的綜合管理
城市環境衛生實行“兩級政府、三級管理”的分級分權管理，是城市管理體制改革的客觀要求。城市環境衛生的管理對象具有社會性、群眾性、動態性的特點，日常的管理、協調表現出明顯的屬地特征。因此，實行以塊為主的分級分權管理，有利于環境衛生管理工作的重心下移，使管理更貼近社區、貼近市民。同時，分級分權管理是一種條塊結合的管理，條的管理把握方向和“骨架”，塊的管理則滲透于面和更貼近“肉”，這種職能配置的調整，強化了職權利的掛鉤，有利于調動下級環衛管理部門的積極性，有利于綜合條與塊各自的優勢，使環境衛生管理真正落到實處。分級分權管理的核心是事權下放、重心下移，從當前城市環境衛生管理的難點和著力點看，要進一步提高環境衛生管理對社區的滲透度，要充分發揮社區的公共管理職能，營造社區環境衛生的法制環境，引導社區形成居民自覺配合和參與管理的機制，使社區管理成為整個城市環境衛生管理的基石。
（二）管理寬度上，趨向相近職責的綜合
城市管理體制構架是動態的，它要適應城市經濟、社會和環境發展的客觀需要。一般說，在一定時期，城市政府機構設置同體現對應設置的要求具有相近性，但由于城市市情的差別，出現非對應設置的情況也是正常的。按非對應設置設計機構構架，政府必須承擔的各類公共管理職能不會也不可能放棄，但職責相近或交叉的管理部門趨于綜合是合理的。這次政府機構改革中，不少城市對環境衛生管理機構進行了調整，形成市容環境衛生管理局、城市管理局等不同管理模式，應該說，這體現了理順關系、歸并職能、強化管理、精簡高效的政府機構改革的方向和城市管理體制的發展趨勢。尤其對城市環境管理來說，環境系統整體性的特征和對管理的客觀要求，實行綜合管理則更具科學性和前瞻性。
（三）管理機制上，強調多種管理方式、管理手段的綜合
由于長期政事（企）合一的管理體制，城市環境衛生管理的重心一直停留在作業服務的具體指導上，行政管理水平難以提高。隨著政府機構改革的推動，特別是受政事（企）分開、管理和作業服務分離基本趨勢的影響，切實體現政府管理職能的問題已引起各地環衛管理部門的重視。加快機制轉換、推動制度創新，是當前提高政府環境衛生管理水平所面臨的最緊迫的課題。
機制轉換的寬泛性，幾乎涉及城市環境衛生管理的方方面面，尚難概含。從綜合性角度和當前工作實際看，以下管理機制的轉換較為典型，即：
在行業管理上，要從政府包攬直接管理向政策指導、提供服務和市場監管轉變。
在管理模式上，要由應急管理、事后管理、突擊整治向源頭管理、過程管理和長效管理轉變
在管理手段上，要由人為因素較強的指示，政策管理為主導向的法律法規約束和經濟手段調節為主導轉變。
三、環境衛生執法監察的綜合性
環境衛生監察工作和環境衛生執法隊伍，是城建監察工作和城建監察隊伍的重要組成，起始于八十年代初期，隨著城市經濟的快速發展，城市化進程的不斷加快和城市人口的急劇增加，創造良好的城市環境和城市秩序的需要同城市管理滯后，臟、亂、差現象普遍的矛盾進一步加劇，而政府管理部門行政執法力量不足的事實，客觀上提出了組建城建監察隊伍，加強城市市容環境衛生管理的要求。
1987年，國務院發出《關于加強城市建設工作的通知》，強調城市政府的主要職責是把城市規劃好、建設好、管理好。 各地市容環境衛生監察（或城建監察）隊伍相繼走上街頭，實施執法管理，適應了加強城市建設管理的要求。1988年，經批準的國務院“三定”方案中，明確規定由建設部負責歸口管理，指導全國城建監察工作，正式把城建監察工作納入了政府工作范疇。1992年，建設部發布了《城建監察規定》（第20號令），這是規范全國城建監察工作的第一部部門規章，它確立了城建監察隊伍的法律地位，界定了城建監察工作的性質、歸屬和基本職責等，成為城建監察隊伍加強自身建設、規范執法行為的法律依據。
縱觀各地城市管理體制的沿革，城建監察工作大致經歷了三個階段。
（一）第一階段，實施專業執法
適應城市管理的需要，各地環境衛生主管部門為實施好各項法律規定，完成城市政府指令性行政管理目標，相繼成立了市容環衛監察隊伍，歸口國家建設部城建監察隊伍，并受地方法規授權或政府規章委托實施行政執法任務。市容環衛監察隊伍走上街頭，宣傳市容環衛有關法律、法規，執行行政執法監督檢查任務，對違反市容環衛管理秩序構成違法的行為給予行政制裁。產生了較大的影響，受到各地政府的重視和支持，發展速度很快。目前，全國市容環衛行政執法人員已超過十萬人。
由于城市建設和管理涉及多個行政管理部門，分工越來越細，執法主體多頭，容易形成交叉執法。同時，專業執法隊伍受管理權限和相應條件的限制，執法效率不高，監管幅度不寬，處罰力度不強。這些問題隨著專業執法實踐的發展而逐步反映出來，如何提高專業執法的效率和效果，引起了相關政府行政主管部門的重視。
（二）第二階段：實施聯合執法
針對實施專業執法存在的問題，行政聯合執法的形式出現了。行政聯合執法是把幾個不同行政執法主體集中在同一時間、地域，同時對某些行政違法行為分別實施執法活動。據資料反映，全國不少城市組建了市容環衛、綠化、工商、公安、規劃、市政管理部門參加的聯合執法隊、聯合執法、綜合整治、集中查處，取得一定的成效。
推行聯合執法的形式，有利于集中治理城市管理中突出的問題，如亂設攤、亂倒垃圾等違法行為；并可克服單一行政管理部門執法的局限性，有利于管理部門間的聯系和協調，以改善行政執法活動；特別是一些突擊性、綜合性較強的工作任務，拉得出，開得動，有利于按時、按質地完成一些重大任務。
但是，聯合執法仍存在一些問題，首先，是整治成果不易鞏固，由于集中整治往往是臨時性的，召之即來，干完就散，反復性大。其次，由于對同一性質的違法行為相關法規的處置標準不同，容易使公眾產生執法不公的逆反心理，引發行政執法訴訟。再次，由于各行政執法主體都具有相對的獨立性，因此難以形成持久、統一的執法運行機制。
（三）第三階段：實施城市管理綜合執法
城市管理綜合執法，就是把原來由多支隊伍依據各自的法規對城市市容環境衛生秩序不同方面進行管理及處罰，改為由一支隊伍相對集中行政處罰權，對市容環境秩序進行管理及處罰，其核心就是一支執法隊伍實行綜合執法。
進行城市管理綜合執法試點，是國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府在市容環境秩序管理方面對行政處罰權的重新配置。被授權的這支隊伍（綜合執法機構），取得了獨立的處罰地位，它可以自己的名義實施行政處罰，并獨立地承擔法律后果。目前，全國許多城市都在積極探索城市管理綜合執法的新路子，主要模式有：試點建立的街道為主的城市管理綜合執法體制；試點建立的以區管理為主的城市管理綜合執法體制；試點建立的以市容市貌、環境衛生為主要內容的城市管理綜合執法體制等。
城市管理綜合執法體制具有以下幾方面的特點：
首先，城市管理綜合執法是一種根據行政決定而建立的行政執法，有利于克服各行政管理部門、行政執法隊伍之間的職權交叉和扯皮，保障行政執法的暢通，促進行政執法高效、快速、有序地運轉
其次，城市管理綜合執法是一種橫跨行政管理部門、行政管轄權的行政執法，能體現“一隊多能”的執法效果，又有利節約政府行政執法成本。
再次，城市管理綜合執法是一種主體復合的行政執法，綜合執法部門可以合并處理競合違法行為，具有復合的特點，從而既推動了依法行政，又有利樹立政府行政執法的良好形象。
當然，城市管理綜合執法目前仍處于試點階段，實踐過程中仍有不少問題值得探討，比如，如何加強行政管理同綜合執法的結合，在取得綜合執法效果的同時提高行政管理的力度，如何盡快形成相對統一的法律規范，以減少執法過程中的法律爭議；如何適應綜合執法對執法人員綜合素質的要求，加快隊伍建設，盡快完善綜合執法的運行機制等等。
總之，實行城市管理綜合執法是一個新生事物，尚處在探索階段，沒形成統一的模式，但試點城市已經取得的實效使我們認識到，綜合執法反映了現代城市管理向綜合發展的基本趨勢
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