2007年城市生活垃圾處理發展綜述
摘要：本文回顧了我國2007年生活垃圾處理發展狀況，并分析了2008年政策發展態勢。
關鍵詞：城市生活垃圾；垃圾處理
一、生活垃圾處理總體狀況
根據2007年中國統計年鑒，截止至2006年底，全國661個設市城市生活垃圾清運量1.48億噸，有各類生活垃圾場419座，處理能力為25.8萬噸／日，集中處理量約8千萬噸，集中處理率52.2％；其中城市生活垃圾填埋場324座，處理能力20.7萬噸／日，填埋處理量約6400萬噸；城市生活垃圾堆肥廠20座，處理能力0.95萬噸／日，處理量288萬噸；城市生活垃圾焚燒廠69座，處理能力4萬噸／日，處理量1138噸；按處理量統計，填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占14.5%、12.9%和5.1%，按清運量統計分析填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占43.2%、1.9%和7.7％（上述數據還存在一定誤差，見圖1）。
 圖1 2006年按城市生活垃圾清運量統計處理方式比例 |
表1 全國無害化城鎮生活垃圾集中式處理設施分布情況
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注：數據來源于2007年中國統計年鑒
與2005年相比，2006年生活垃圾處理中焚燒處理增長顯著，而堆肥處理進一步萎縮，填埋處理略有增長，根據統計，現有的419座生活垃圾處理設施分布如下表1，其中比較突出的是，生活垃圾焚燒處理以浙江、廣東和江蘇發展較快，排在全國前列。
二、標準與政策
2007年發布與生活垃圾處理有關的主要標準有：《城鎮污水處理廠污泥處置混合填埋泥質》（CJ/T249-2007）和《生活垃圾衛生填埋場封場技術規程》（CJJ112-2007）。
《城鎮污水處理廠污泥處置混合填埋泥質》實施日期為2007年1月1日，該標準要求進入填埋場的污泥含水量低于60%，這一要求從減少污泥對于填埋場的作業影響無疑是需要的，但目前絕大多數污水處理廠污泥含水量在70%以上，實際上如果嚴格按照這一要求，對于絕大多數污水處理廠污泥，它是不能進入生活垃圾填埋場的。隨著我國污水處理的發展和普及，污泥量會逐年增加，我國污泥處理發展面臨的困境與生活垃圾處理面臨的困境是相似的，即堆肥缺乏出路，焚燒成本太高，填埋缺乏場地。此外，污泥處理還面臨成本負擔問題，對于降水量較大的地區，現行的生活垃圾衛生填埋場總成本已經超過60元／立方米（包括封場處理成本），因此，按照現行的經濟水平分析，就是不考慮含水量限制，總體上污泥進入生活垃圾衛生填埋場是否“奢侈”也值得研究。
《生活垃圾衛生填埋場封場技術規程》實施日期為2007年6月1日，適用于生活垃圾衛生填埋場，簡易垃圾填埋場可參照執行。由于我國生活垃圾衛生填埋場大多是近幾年才建設的，目前面臨封場的不多，而大量面臨封場的是垃圾堆放場和簡易填埋場。按照這一技術規程要求進行封場，防護技術水平達到發達國家先進水平，同時也將填埋處理成本提高20%以上。
《城市生活垃圾管理辦法》（中華人民共和國建設部令第157號）自2007年7月1日起施行。該辦法明確提出，企業應通過招投標等公平競爭方式獲得城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處置特許經營權（見第十六條和第二十條），同時對企業的規模也做出了具體規定，如生活垃圾處理的企業應“具備企業法人資格，規模小于100噸／日的衛生填埋場和堆肥廠的注冊資本不少于人民幣500萬元，規模大于100噸／日的衛生填埋場和堆肥廠的注冊資本不少于人民幣 5000萬元，焚燒廠的注冊資本不少于人民幣1億元”。此外，該辦法對隨意傾倒、拋灑、堆放城市生活垃圾，按規定繳納城市生活垃圾處理費，城市生活垃圾處理設施建設、運營中的違規行為等也給出了具體處罰規定。
根據《城市生活垃圾管理辦法》，建設部統一規定“城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸服務許可證”和“城市生活垃圾經營性處置服務許可證”（建城[2007]158號）。
《再生資源回收管理辦法》由商務部、發展改革委、公安部、建設部、工商總局、環保總局制定頒布，自2007年5月1日起施行。這一辦法沿襲了現有的廢品管理模式，如第十五條規定了與廢品管理有關的幾個部門的職責，商務主管部門是再生資源回收的行業主管部門，負責制定和實施再生資源回收產業政策、回收標準和回收行業發展規劃；發展改革部門負責研究提出促進再生資源發展的政策，組織實施再生資源利用新技術、新設備的推廣應用和產業化示范；公安機關負責再生資源回收的治安管理；工商行政管理部門負責再生資源回收經營者的登記管理和再生資源交易市場內的監督管理；環境保護行政管理部門負責對再生資源回收過程中環境污染的防治工作實施監督管理，依法對違反污染環境防治法律法規的行為進行處罰；建設、城鄉規劃行政管理部門負責將再生資源回收網點納入城市規劃，依法對違反城市規劃、建設管理有關法律法規的行為進行查處和清理整頓。生活垃圾中廢品回收與生活垃圾處理相互游離的狀況沒有改變，其中第十條只要求“再生資源回收企業回收生產性廢舊金屬時，應當對物品的名稱、數量、規格、新舊程度等如實進行登記”，其它廢品并沒有進行統計，因此，生活垃圾的回收利用水平和狀況仍然沒有得到統計。
環保總局、發展改革委、農業部、建設部、衛生部、水利部、國土資源部、林業局頒布了《關于加強農村環境保護工作的意見》。此外與生活垃圾處理有關的重要政策文件如“國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知”（國發（2007）15號）；國家發展改革委發布《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄（2007年修訂）》；國務院關于印發中國應對氣候變化國家方案的通知（國發（2007）17號）；關于印發《建設部關于落實＜國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知＞的實施方案》的通知（建科[2007]159號）；《電子廢物污染環境防治管理辦法》（國家環境保護總局令第40號）。
三、生活垃圾處理設施
2007年，新投入運行的生活垃圾填埋場不多，主要集中在中小城市。
目前，填埋場圾滲濾液處理是我國填埋場建設和管理較薄弱環節之一，由于滲濾液水質水量變化大，且污染物濃度高，垃圾滲濾液現場處理并達標排放要求較復雜的處理工藝、較高的管理水平和較高成本。在設計中，為追求可靠性，填埋場垃圾滲濾液設計規模普遍偏大，許多中小型填埋場滲濾液設計規模大與填埋處理規模相比超過0.5，有些超過0.8；在實際運行中，由于資金以及技術等因素，大部分填埋場垃圾滲濾液處理又達不到設計處理規模，因而不能滿足填埋場實際處理需要；從技術上分析，填埋場垃圾滲濾液處理要達到《生活垃圾填埋污染控制標準》（GB16889-1997）中2級以上標準，就需要采用膜處理技術；采用膜處理技術工藝，處理成本就會顯著提高，同時也就要求最大限度雨污分流，否則在大量的滲濾液產生條件下，就是處理技術能夠達標，滲濾液處理成本也將成為很大負擔。填埋場使用規劃，盡可能延長填埋場使用壽命也是許多城市面臨的迫切問題。填埋場隨著使用時間增加，其剩余容量將逐漸減少，填埋場超負荷運轉，可能造成填埋場滲濾液處理能力配套不足；及時規劃后續垃圾處理設施建設，有助于延長填埋場使用壽命。
對填埋氣體進行收集和處理，不僅減少了環境污染，同時也是對減少溫室氣體排放的有效貢獻；當填埋氣體產生規模較大時，還可以進行發電或進行回收利用。杭州、廣州、南京、西安、北京、長沙、無錫、濟南等填埋場填埋氣體發電廠已投入使用。根據調查，截止到2007年底，我國建成并投入使用的填埋氣體利用項目有18個，其中填埋氣體發電廠有15座，發電裝機容量約為30MW。
對于填埋氣體利用，各地積極參與申報CDM項目，截止2008年1月16日，已經有21個垃圾處理項目（其中填埋氣體利用項目18個）得到國家發改委批準（見表2）。目前較大規模的填埋場絕大部分都已經與一些外國公司簽訂了填埋氣體利用協議，但填埋氣體利用工程總體上進展緩慢，許多填埋場填埋氣體利用還停留在協議階段。
2007年新投入運行的生活垃圾焚燒廠8座以上，總規模約為7000噸／日（見表3)，比2006年增加顯著。我國生活垃圾焚燒處理發展中的一個值得注意傾向，就是垃圾發電與垃圾熱值脫離。在追求垃圾發電收益的驅動下，一些垃圾焚燒廠發電廠設計配置過大的機組，如有的達到每100噸／日規模配置3WM。為了配置大的機組，故意夸大建設規模，比如一個城市目前實際產生200噸／日的垃圾，論證時描述為考慮遠期的發展就將垃圾處理規模變成了400噸／日；再考慮把所謂城市周邊垃圾納入處理，就將焚燒處理擴大到800噸／日，這些無非是為了表面上滿足國家允許的20%加煤量所做鋪墊，更有甚者，將垃圾焚燒發電廠建在離這個城市70千米以外，其用意也就不可明說了。
生活垃圾焚燒產生的熱能相當于可再生能源，目前一些經濟發達的城市和地區每千克垃圾熱值達到5500KJ以上，相當于1.5KWh的能量，單一焚燒發電可獲得0.25-0.3KWh。如果采用焚燒熱電聯產，即供暖季節主要供熱而在非供暖季節主要用于發電，將使垃圾焚燒廠熱能利用率進一步提高。通過分類收集等措施，降低垃圾含水率，提高垃圾熱值，可更有效地提高垃圾焚燒熱能利用效率。按照2005年城市生活垃圾量估算，如果60%的生活垃圾能夠能源化利用，其熱量相當于2000萬噸標煤。
2007年，城市生活垃圾堆肥處理繼續呈現停滯甚至萎縮的狀態。具體考察這些垃圾堆肥廠，往往存在二次污染嚴重，實際處理量很低等現象。
2007年對生活垃圾處理有重要影響的新聞列舉如下。
新聞一：2007年6月12日，國家環保總局公布了《關于北京海淀區六里屯垃圾焚燒發電項目的行政復議決定》（以下簡稱《復議決定》）。《復議決定》指出，該項目在進一步論證前應予緩建，并全面公開論證過程，擴大征求公眾意見范圍。論證和征求公眾意見的結果必須報送北京市環保局核準并發布公告，然后報國家環保總局備案。在公告和備案之前，該項目不得開工建設。六里屯垃圾焚燒發電廠項目位于北京市海淀區西北旺鎮境內，依托現有的六里屯垃圾填埋場建設，垃圾焚燒發電廠在立項之初就遭到居民的強烈反對。
新聞二：據報道，2007年12月21日以來，意大利南部一些城市的垃圾清運工作即處于無人問津的狀態，那不勒斯市街道上堆積的待處理各類垃圾已達到 5200噸，坎帕尼亞大區各城市堆積的垃圾達11萬噸。原因據說是垃圾場空間不足，無法繼續堆放垃圾，垃圾處理人員只好停業在家。而部分民眾因對政府重啟一座舊垃圾處理場的決定不滿，與警方發生了沖突，更給“垃圾危機”火上澆油。在一些街區，垃圾袋堆了幾米高，蒼蠅成群亂飛，較為狹窄的街道已經完全被垃圾封堵無法通行。面對這場“垃圾危機”，意大利政府在動用軍隊清理垃圾的同時，召開緊急會議商討解決之策，總理、內政部長、環境部長和國防部長等悉數與會。意大利總理普羅迪1月8日宣布，政府決定重新啟用那不勒斯及附近地區一些已關閉的垃圾處理廠，同時新建3處新的垃圾焚燒處理廠，并任命前全國警察局長德? 杰納羅為政府特派專員，賦予他“所有的權力”，在4個月內徹底解決南部城市那不勒斯及其周邊地區的垃圾處理危機。
新聞三：《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發（2007）72號）。通知指出，禁止生產、銷售、使用超薄塑料購物袋，從 2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋（以下簡稱超薄塑料購物袋）。實行塑料購物袋有償使用制度，超市、商場、集貿市場等商品零售場所是使用塑料購物袋最集中的場所，而且目前大多免費提供塑料購物袋。為引導群眾合理使用、節約使用塑料購物袋，自 2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。通知還就有關加強對限產限售限用塑料購物袋的監督檢查，提高廢塑料的回收利用水平，大力營造限產限售限用塑料購物袋的良好氛圍，強化地方人民政府和國務院有關部門的責任等方面作出具體要求。
新聞一可以說充分表明了我國生活垃圾焚燒廠發展中面臨的窘境。一方面我國生活垃圾處理污染形勢嚴峻，垃圾堆放處理和衛生填埋處理不僅占用大量土地，其對周圍水環境、空氣質量和土壤帶來的影響都是顯而易見的，解決這一間題的現實途徑就是發展現代垃圾焚燒處理；另一方面，生活垃圾焚燒廠的選址遇到種種困難，似乎到了“處處喊打”地步。生活垃圾處理設施不同于化工廠，它是居民生活必需的配套設施，而且受現有的經濟水平限制，也不太可能設置在距離城市很遠的地方，正確認識NIMBY（not in my back yard，英文不要放在我家的后院的縮寫）尤為重要，環衛設施如公共廁所、垃圾收運設施的特性就是大家都需要但都不愿意放在自己家附近。如何看待和處理這些矛盾，需要理性、需要實事求是、更需要民主。這里的民主不是少數人的意見，是要有關的公眾全部參與。言論是自由的，但我們每個人都要為自己的言論負責，我國目前處在轉型期，各種矛盾相互交織，這一點特別對于賦有決策責任的領導和影響決策的專家尤為重要。六里屯垃圾焚燒發電項目附近居民的意見應該得到尊重，但有關專家的聲音和政府部門意見更應該慎重。有的代表引用專家的說法，美國、日本許多生活垃圾焚燒廠都關閉了，可這些專家根本就不了解美國、日本生活垃圾處理的真實狀況，可以說是信口開河。對于本項目，垃圾焚燒會影響京密引水渠，這顯然是牽強附會，垃圾焚燒廠項目和這個引水渠有什么關系？針對六里屯垃圾焚燒發電項目，有的人甚至提出建設分散的小垃圾焚燒議案，這更是于環境保護背道而馳。
新聞二表明積極發展垃圾焚燒的現實意義。意大利那不勒斯去年12月垃圾填埋場爆滿，只得把垃圾丟在街上，造成那不勒斯大街堆放十萬噸垃圾，臭氣沖天。當局被迫出動士兵清掃垃圾。政府最終決定重開那不勒斯及附近地區一些已關閉的垃圾處理廠，并著手新建三座垃圾焚燒廠，尋求永久解決垃圾處理問題。這次“垃圾危機”的背后也反映了當地居民拒絕興建新的垃圾場積累的結果，那不勒斯目前正尋求臨近的德國和瑞士幫助臨時焚燒累積的垃圾。
歐洲目前生活垃圾年焚燒處理量5300萬噸，垃圾焚燒所產生的能量可以滿足2700萬人用電和1.3億人口供熱。為逐步減少可生物降解有機垃圾的填埋量，歐盟垃圾填埋指南（CD1999/31/EU/1999）提出了幾個階段性目標，第一階段目標是在2006年將進入填埋場的有機物在1995年的基礎上削減25％；第二階段目標是在2009年將進入填埋場的有機物在1995年的基礎上削減50%；第三階段目標是在2016年將進入填埋場的有機物在1995 年的基礎上削減65%。而德國、奧地利、瑞士等國提出了更高的要求；瑞士要求在2000年實現進入填埋場的垃圾總有機碳（TOC）控制在5%以下，奧地利提出的相應目標是2004年，德國提出的相應目標是2005年。進入填埋場的填埋物總有機碳(TOC）要小于5%，就意味著填埋的垃圾基本上就是灰渣，也就意味著剩余垃圾（或其余垃圾，即除去單獨收集的剩余垃圾）都要進行焚燒處理才能實現這一目標。
新聞三表明治理塑料等包裝垃圾的迫切性。塑料袋等大量使用給環衛部門帶來很大負擔。目前環衛部門主要負責收集、清運處理回收廢品后的剩余垃圾，這些垃圾中包裝垃圾體積上占有較大的比例（發達國家對生活垃圾的調查統計表明，垃圾中包裝材料占體積比50%以上，重量占30%以上，我國城市生活垃圾中塑料包裝體積比30%以上）。要防治“白色污染”，除減少使用外，根本途徑是建立完善的收集系統。解決垃圾污染理論上首先是“不用”或少用也就是通常說的源頭減量，但源頭減量是有限度的，作為發展中國家，總體上消費水平還比較低，客觀上消費需求量會不斷增加；因此，現實的最迫切的問題是完善收集處理系統。如果沒有完善的收集系統，無論是何種替代品，大量集中廢棄都同樣產生污染。
將部分塑料袋有償使用的收入用于建設包裝類垃圾分類收集和回收利用體系，只有這樣，才能有效的減少塑料等包裝垃圾進入填埋場或焚燒場的數量。發達國家的解決辦法：生產者，最終是消費者支付垃圾收集過程和處理過程包括資源化過程的一定費用是促進垃圾的回收利用的重要因素。
認為降解塑料購物袋可以進入堆肥處理場進行堆肥處理是一個誤解。澳大利亞環境部授權完成的一份最新報告卻對此表示了質疑。報告指出，大量的可降解購物袋，無論是作為垃圾袋還是垃圾本身，最終還會污染地下水。例如，塑料袋威脅海洋生物的生存，但可降解購物袋在這方面也有隱憂。
報告說：“海洋生物可能會因誤吞下漂浮在近海的塑料袋而死亡，但是，可降解塑料袋在沒有完全降解的時候會裂成碎片，這對一些像剛剛孵出的海龜這樣的幼小動物更有欺騙性。”同樣在德國許多州明文規定，為保證堆肥質量，可降解塑料袋不得混入可生物降解的有機垃圾。因為，部分不能降解的塑料碎片進入堆肥或土壤會帶來更大的危害。
四、2008年展望
目前，我國現有設市城市660多座，許多城市還沒有生活垃圾填埋場，按照660座城市估算，生活垃圾衛生填埋場的合理需求量應該在800座左右，因此，生活垃圾填埋場數量在擠掉統計水分后將逐步增加。考慮到我國社會主義新農村建設以及城鄉一體化垃圾處理發展趨勢，生活垃圾填埋場建設需求還很大，如果平均每個縣至少一個填埋場，還需要建設1600多座填埋場，如果平均每個縣建設兩個填埋場，就需要建設3000多座填埋場。
填埋場建設的最大投資來源于場地整理和防滲，如果我們能夠簡化防滲，減少占地就可以大幅度減少投資；如果減少滲濾液并簡化滲濾液處理就可以顯著減少運行費用，美國好氧反應器型填埋場的就是一個值得嘗試的實踐，其原理簡單地說，就是在填埋場中進行堆肥處理，或者建成填埋場式的堆肥處理場。以前建設堆肥處理場，總是在追求短的發酵時間，所謂動態快速堆肥系統可以將一次發酵時間縮短到1周以內。如果將填埋場按照靜態堆肥處理的方式建設，發酵時間1年是可以保證充分發酵。
實際運行中，將發酵后的篩下物或做肥料或做土地整理的回填土；篩上物中可燃物部分可以集中作為燃料進行能源利用；這樣的填埋場由于占地小，循環利用，又可最大限度進行雨污分流（雨天時用塑料膜覆蓋），不需要建設復雜的滲濾液處理設施；建設費用和運行費用都將顯著降低。
以100噸／日生活垃圾處理場為例，
占地15000-20000平方米；
土建投資500萬元以內；
設備投資300萬元；
運行費用可以控制在50元／噸以下，才可能大面積推廣應用。
我國生活垃圾中廚徐類垃圾含量高，而纖維素、木素和其他降解緩慢的有機垃圾含量較低。廚徐類垃圾是分解非常迅速的生物垃圾，這樣就表現為填埋場產氣快，填埋氣體收集率低。發達國家填埋氣體收集利用率一般小于60%，而我國生活垃圾填埋場填埋氣體收集利用率一般難以超過20%(Bernhard Raninger，2007）。從我國已經運行的填埋氣體發電項目分析，通過填埋氣體收集進行發電利用，折合每噸填埋垃圾約為30kwh，這一結果與垃圾焚燒發電250-300kwh/噸差距是明顯的，因此，通過垃圾填埋以及填埋氣體能源化利用是十分有限的。
生活垃圾焚燒將仍然保持快速發展勢頭。在“節能減排”的推動下，社會對生活垃圾焚燒全面認識的深度和廣度將進一步提高，盡管還會遇到曲折，但大的方向和趨勢是不會改變的。
盡管受宏觀經濟影響，特別是CPI在高位運行的情況下，生活垃圾收費等有關政策可能會在年內出臺，居民生活垃圾收費方式借助水等有效載體將會進一步明確。
當前，環保和反腐一樣，面臨緊迫的形勢和任務，但我們需要從制度上、人性上、細節上去分析，去研究，針對具體問題，提出具體建議，而不是簡單的清流或帶綠帽子，或者形“左”實“右”。對于生活垃圾處理，我們常常談到“無害化”處理，“無害化”是對衛生而言的，對于環境保護來說，“無害化”相對的，全部的生活垃圾絕對的“無害化”處理是至少在現階段是不可能的，就好比可以將共產主義可以作為追求的目標，但我們不能不顧現實，超越現實去實施。
參考文獻（略）
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