審視中國CDM項目成效
氣候變化是可持續發展的重大挑戰，在可持續發展框架下應對氣候變化已經成為國際共識。1994年生效的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱《公約》）將可持續發展作為所必須堅持的三個基本原則之一。于2005年生效的《公約》之《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）將在可持續發展框架下應對氣候變化更加明確和具體化。作為《議定書》所規定的三種靈活機制之一，清潔發展機制（CDM）是發達國家和發展中國家之間合作進行溫室氣體減排的一種基于項目的靈活機制。CDM有兩個目的：一是幫助發展中國家締約方實現可持續發展和有益于《公約》的最終目標；二是幫助發達國家締約方實現其量化的溫室氣體減排承諾。
中國CDM項目應特別關注
自2005年《議定書》生效以來，CDM快速發展，已經成為全球碳市場的重要組成部分。截至2009年6月1日，累計提交DOE審定的項目達到4995個，所有提交審定的CDM項目到2012年預計將產生減排量27.48億噸二氧化碳當量，到2020年預計產生77.56億噸二氧化碳當量，交易金額將達到800億美元左右。然而，CDM項目在多大程度上幫助發展中國家實現了可持續發展逐漸受到質疑，要求改革現行CDM機制的呼聲日益高漲，并已成為后京都氣候變化談判的重要議題之一。
與此同時，國外圍繞CDM項目與可持續發展的研究也積極開展，這些研究的主要結論是：已注冊CDM項目并沒有實現其幫助發展中國家促進可持續發展的目標。但是，僅僅基于以上文獻結論還不足以對CDM項目是否幫助發展中國家實現可持續發展作出明確判斷，特別是不能將這些結論直接運用于中國。究其原因，一是研究方法存在一定的不足，即現行的研究評價主要是基于文獻，如項目設計文件（PDD）、文獻綜述等，而缺乏實地調研和利益相關者訪談；二是這些研究較少涉及到中國的CDM項目，主要以印度、南非等國的CDM項目為案例；三是研究所運用的評價方法缺乏公信力，評價指標體系涵蓋內容不夠全面，較少的指標很難反映可持續發展的全貌；四是對可持續發展影響的評價多為定性描述，較少定量評價；五是評價僅限于個案評價，沒有開展宏觀評價，并最終上升到政策和制度層面。
中國是世界上最大的燃煤消耗國以及第二大溫室氣體排放國，在溫室氣體減排方面有巨大潛力，目前也已經成為CDM項目注冊數量最多以及經核證減排量（CERs）簽發量最大的國家。截至2009年7月19日，中國已在CDM執行理事會（EB）注冊成功588個，約占全球CDM項目總數的1/3，預計年減排量約為1.9億噸，CDM執行理事會已簽發121個項目，已簽發減排量約為1.44億噸，約占全球總簽發量的三分之二。因此，開展中國CDM項目對可持續發展的影響研究具有非常重要的意義。
效果差強人意
針對已有研究的不足，作者對中國CDM項目進行了詳細的調查研究，結果表明：總體上，中國的CDM項目對促進可持續發展發揮了良好的作用，但距《議定書》所規定的幫助發展中國家實現可持續發展目標還有一定差距，平均可持續發展影響度為0.495，所有項目的可持續發展影響度都為正值（大于0）。
具體結論和特征包括：第一，中國CDM項目對可持續發展影響度與國家規定的CDM項目重點領域基本一致；第二，從可持續發展的領域來看，CDM項目對可持續發展的貢獻主要來自環境保護，平均約占70%的份額，而對經濟發展和社會進步的積極影響相對較小；第三，中國CDM項目對可持續發展的影響因項目類型不同、行業和案例各異，差別各異；第四，中國在EB注冊的CDM項目對可持續發展的影響與技術轉讓程度密切相關；第五，中國CDM項目的可持續發展影響度與當地的經濟發展水平、企業性質、信息可獲得性、規章等有一定關系，與CDM項目所在地理區位沒有太大直接關聯。
CDM項目對中國的可持續發展產生了積極影響，這得益于各方面的努力：首先，從國際方面看，《議定書》將CDM項目促進發展中國家的可持續發展作為重要原則和目標；其次，《公約》和《議定書》締約方大會（COP/MOP）以及CDM執行理事會制定了相關規章制度，以確保CDM幫助東道國實現其可持續發展目標；第三，是否促進了可持續發展被作為DOE審核內容之一；第四，中國政府為保障CDM項目的積極開展，以幫助促進中國可持續發展，制定了相應的政策、規章，規定了CDM項目開發的優先領域，大力促進節能減排，而且，所制定的節能減排措施具有顯著減少溫室氣體排放的協同效應。中國還建立了清潔發展機制基金（CDMF），用于支持和促進國家應對氣候變化的行動，促進節能減排，實現可持續發展。
利益相關方均有不足
雖然CDM項目對幫助中國實現可持續發展方面取得了一定成績，但CDM仍然沒有完全實現《議定書》預期目標。究其根本原因：第一，CDM游戲規則欠完善，缺乏整體協調機制，各利益相關者為各自利益最大化而做，沒有形成幫助實現可持續發展的合力。第二，各利益相關者對可持續發展的理解不統一、不全面，有的利益相關者將可持續發展僅僅理解為單純的經濟發展，抑或只是環境保護。沒有將可持續發展評價理解為對經濟發展、環境保護及社會進步的綜合考量。第三，將CDM項目這種非純粹的貿易和市場行為完全市場化，在這種背景下，溫室氣體減排的成本和效益被貨幣化了，而對可持續發展的潛在收益并沒有被貨幣化。因此說，所有利益相關者對此均負有責任：
UNFCCCCOP/MOP（EB）。雖然COP/MOP以及CDM執行理事會制定了相關規章制度以確保CDM幫助東道國實現其可持續發展目標，但是，這些規章還欠完善或執行力度不夠：一是雖然制定了相關指南手冊，但仍然缺乏可操作衡量程序和條款；二是缺乏相關可持續發展重點領域的激勵政策和優惠政策；三是額外性工具不合理，額外性要求及條款僵化，有些與可持續發展目標相悖；四是缺乏對DOE的有效監督。
DOE。DOE是受CDM執行理事會（EB）委托，負責對CDM項目審定和核證的具體執行機構，是獨立的第三方認證機構。CDM項目是否實現了可持續發展目標是DOE審評和核查的重要內容之一。從這個邏輯看，DOE應該對實現可持續發展發揮重要作用。但DOE在實際中被運作為一種純粹的市場行為，以追求商業利益為出發點，效果大打折扣。
中國政府。中國政府是對通過CDM項目幫助發展中國家實現可持續發展目標最為關注的利益相關者。但由于CDM是一個新生事物，對其認識是一個逐步深化的過程，中國政府還需要進一步維護自己的可持續發展權益、履行相應的責任。主要體現在：第一，缺失具有實際可操作性的用于衡量CDM項目對可持續發展影響的評價標準；第二，CDM項目運行管理配套制度亟待完善；第三，在審批時沒有對提出的可再生能源、能效提高等重點領域、非重點領域區別對待。
業主/項目開發者。業主/項目開發者是CDM項目的“始作者”，應該按照國際規則和國內規章最早考慮CDM項目的可持續發展問題，但由于利益、能力等原因，這一關鍵環節從一開始就將可持續發展目標弱化。首先，資金和設備（或使用技術）幾乎是很多項目業主/項目開發者對可持續發展的全部理解，對可持續發展的其他方面并不主動關注；其次，業主/項目開發者能力不足，不了解有關CDM項目國際、國內政策，甚至本行業以及國家的能源、環境政策等。
發達國家。發達國家首先應該遵守可持續發展原則，而且有責任和義務著眼于可持續發展目標的實現，優先購買可持續發展影響度高的CDM項目的CERs。然而，有些發達國家的興趣只在于以較低的成本獲取碳減排信用的所有權，能產生更大減排量的項目才更能吸引他們的注意力。而對于這種行為，目前并沒有任何約束政策。
完善中國CDM發展思路
在當前仍存在諸多不足的背景下，中國CDM發展思路需進一步完善。
首先，要進一步認識CDM對中國可持續發展的意義和作用。CDM是氣候變化國際合作的一個重要成果。中國對CDM的認識是一個不斷發展的過程，大致經歷了如下三個階段：一是，從初期基于某些原因的顧慮到初步認識和著手行動；二是，快速發展，培育市場，并成為世界上項目數和出售CERs最多的國家；三是，從現在開始的冷靜思考和轉型階段。同任何事物一樣，CDM應該被放在中國大的經濟發展背景及可持續發展過程中統籌考慮，而不能孤立地看待CDM本身。中國不能盲目地開發CDM項目,務必要認真研究中國做CDM項目的目的到底是什么。現階段，中國開展CDM項目的目的不應是獲取有限的資金，因為通過出售CERs所得的資金對中國的可持續發展影響甚微。但是，如果能夠通過開展CDM項目得到中國最需要的先進技術，提高相關能力，其意義將是無比重大和深遠的。
其次，要加強企業的能力建設并確保信息渠道暢通。現有CDM項目之所以沒有完全實現預期可持續發展目標，一個很重要的原因是其與業主能力和信息不對稱有密切關系。今后國家相關部門應繼續加強和提供關于CDM項目的能力建設和培訓，提高CDM項目現有或潛在業主的項目管理能力，并提高其風險防范意識，爭取國際競爭力。
第三，要加強公眾的宣傳教育，切實發揮公眾的監督作用。公眾在促進可持續發展方面是一支非常重要的力量，要切實提高他們的能力和意識，充分發揮他們的積極性，發揮好他們的監督作用。
進一步加強CDM項目監管
加強CDM項目監管是目前中國應該特別關注的內容。具體包括：
一是加緊修訂《清潔發展機制項目運行管理辦法》，制定科學、具體、符合中國實際的可持續發展指標體系，并以此作為CDM項目是否被批準的約束性條件之一。該指標體系的設立以可持續發展的三個支柱——環境保護、經濟發展、社會進步為基礎，指標不宜過多且易操作，目前可以參照以下9個評價指標：能源、減排效果、生態保護及土地資源、微觀經濟效率、區域發展、技術轉讓、就業、社會公平、能力建設。根據實際情況，賦予9個指標不同權重，最后加權綜合計算可持續發展影響度。具體評價時，可以0.5為界作為鼓勵批準的條件。根據此次評價結果，由于秸稈發電CDM項目可持續發展影響度太低，未來應該不鼓勵該類項目作為CDM項目。
二是盡快將CDM項目對可持續發展的影響評價制度化。
清潔發展機制項目對可持續發展影響的評價亟須制度化。考慮到環境保護是可持續發展的三個支柱之一，建議開展相關研究，將氣候變化相關指標納入環評指標體系中，初期由具有專業環評資質的機構來完成CDM項目的可持續發展影響評價和認證；試行一段后，設立專門資質，影響評價由獨立的市場第三方機構完成，由相關部門審議和頒發CDM對可持續發展影響評價的資質，并監督影響評價機構。
三是加強清潔發展機制項目的管理，在CDM項目審核理事會的層面引入技術轉讓的明確定義，促進技術轉讓。
有益于環境的技術轉讓對促進發展中國家的可持續發展具有重要意義。建議首先在項目批準過程中，至少CDM項目審核理事會應該對技術轉讓加以界定。其次，認真和深入研究所需技術類型清單，將所需技術按需求狀況劃分為特需、急需、不需幾種類型，并定期更新。第三，CDM項目審核理事會需要對CDM項目實行分類管理，規范市場準入門檻。對特需和急需技術的CDM項目進行鼓勵。第四，加強地方相關部門對CDM項目的引導和管理。第五，加強國內相關技術創新，建立技術開發、技術制造和技術使用三位一體的創新機制。
四是加強對CDM項目的鏈管理及后評估制度建設。
現階段，中國CDM項目管理重心應由培育市場、開發項目轉向培育市場、開發項目與項目后評估并重，對已注冊CDM項目，切實履行國際承諾和義務。對已注冊CDM項目，加強后評估管理：一是要完善監管和監測方法、提高監管監測能力；二是要進一步完善CDM管理數據庫系統，并定期更新，對外開放，做到信息共享和透明管理。開展后評估的根本目的是對每一個CDM項目的可持續發展貢獻進行系統而透明的評估。
《公約》也需加以完善
《公約》COP/MOP/EB也有需改進的內容，具體包括：
完善聯合國層面CDM項目的管理體制和法規建設。一是出臺鼓勵“黃金標準”類CDM項目開發的優惠政策，簡化審批程序。二是建立合理的CDM項目技術轉讓國際機制。
加強并改進對DOE的監督和管理。一是改變DOE的資金支付渠道，由業主/開發者支付變為由EB從聯合國CDM基金中支付。二是制定并完善DOE查證和核證指南，可持續發展應該是其中的重要內容，保證一致、透明和高質量的核證過程。三是制定對DOE的監督機制。四是加強對DOE可持續發展方面的培訓，提高他們對可持續發展的認識。
完善《公約》建議的額外性工具，加強對額外性的研究，建立額外性的動態機制，確保額外性要求為CDM項目的兩個目標服務，與可持續發展及溫室氣體減排相一致。特別是對于可持續發展影響度較大的提高能效類項目，資金額外性以及政策額外性均不應作為被拒批條件，因為增加投資及制定相關政策的目的均是為實現可持續發展。鼓勵由CDM項目東道國自己制定“技術額外性”標準。
除此之外，還應采取積極措施，推進可持續發展影響度較大類型的CDM項目方法學研究和開發，加大對發展中國家CDM與可持續發展的能力建設，加強人員培訓和信息交流。
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