如今，我國大氣污染特征發生了重要轉變，呈現出污染復合型和影響區域性的特點。這種轉變在工業化水平與城市化程度較高的城市群地區表現得尤為明顯。由于城市群地區資源、能源消耗巨大，大氣污染物排放集中，使得重污染天氣常常在區域內大范圍同時出現，呈現突出的區域性特征；此外，排放量巨大的一次污染物在距離較近的城市之間輸送、轉化、耦合，導致細粒子濃度、臭氧濃度、酸雨頻率與灰霾頻率不斷增大，這些問題單靠各城市自身的力量、各自為政的環境管理方式已難以有效解決，亟須打破行政區劃限制，采取聯防聯控措施，統籌環境資源，嚴格落實責任，形成治污合力。

環境保護部等九部委共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，這為《大氣污染防治法》修訂時增設專門的區域大氣污染聯防聯控條款做好了鋪墊；同時《指導意見》的特色是硬性規定與軟性導向相結合，有利于發揮各地的積極性和靈活性，為日后在《大氣污染防治法》中制定符合中國國情的制度和機制奠定了基礎。

域大氣污染聯防聯控機制的科學內涵

區域大氣污染聯防聯控是指以解決區域性、復合型大氣污染問題為目標，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區域的界限，以大氣環境功能區域為單元，讓區內的省、市之間從區域整體的需要出發，共同規劃和實施大氣污染控制方案，統籌安排，互相監督，互相協調，最終達到控制復合型大氣污染、改善區域空氣質量、共享治理成果與塑造區域整體優勢的目的。從這個概念出發，區域大氣污染聯防聯控機制包括4個方面的內容:主體機制、目標機制、運行機制和保障機制。

區域大氣污染聯防聯控的主體機制。主體機制是指關于區域聯防聯控主體范圍的確定以及主體進入、退出等涉及聯防聯控主體問題的原則和制度體系的總稱，其核心是解決“誰是聯防聯控主體”和“怎樣確定聯防聯控主體”的問題。

近年來，京津冀、長三角、珠三角等區域每年出現灰霾污染的天數達到100天以上，廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴重；東部地區大氣能見度與20世紀60年代初期相比，下降了約7公里~15公里。區域性大氣污染不僅發生在京津冀、長三角、珠三角等重點區域，在遼寧中部、山東半島等區域也時有發生。鑒于“三區六群”區域大氣污染問題的突出性和嚴重性，可將這些地區作為實施區域大氣污染聯防聯控的先行區域。

除此之外，從一般意義上來看，每一個大區域下的子行政區之間均可根據經濟合作紐帶關系、地理區位關系、污染問題分布關系等因素來進行組合。這種組合需要具備以下條件:首先，地緣關系上各地相鄰，跨區域交叉污染比較嚴重，在特定的地理條件和氣象條件下，大氣污染物排放在一定的空間尺度上擴散和累積，使得一定區域的大氣污染問題與污染特征趨同，在這種條件下區域聯合污染控制與環境質量管理是實現污染控制費用有效性的可能途徑之一；其次，受地緣關系和經濟產業鏈的影響，各地在經濟上的交流與合作全面而廣泛，這些合作可作為環境管理的紐帶，為環保合作提供互信基礎。“三區六群”之外其他區域的大氣污染聯防聯控工作，應根據社會、經濟、環境協調發展的實際需求，有針對性地組織開展。

區域大氣污染聯防聯控的目標機制。目標機制是指確保區域空氣質量管理合作關系具備符合實際、協商一致、有效的目標。

由于區域大氣污染問題主要包括酸雨、灰霾天氣、細顆粒和臭氧超標等問題，因此，區域大氣污染聯防聯控的主要目標為降低細顆粒和臭氧的整體濃度水平到適當值。除此之外，為達到預先設定的區域環境空氣質量目標，還需同時制定具體的污染物排放控制指標。

區域大氣污染聯防聯控目標值的確定需遵循以下原則:第一，要考慮消除大氣復合污染的危害，保障人體健康與生態系統的安全，滿足民生的基本環境需求；第二，區域大氣污染控制目標的制定和實施，還應兼顧經濟可行性、區域社會經濟發展的實際需求以及民眾對于環境及其他各方面的現實意愿。

區域大氣污染聯防聯控的運行機制。運行機制是指為了保證合作既定目標的實現所建立的包括區域大氣污染聯防聯控所需要的要素、合作規則以及具體運行組織、規則和程序的體系，強調聯防聯控具體運作的可操作性和過程的低成本。

區域大氣污染聯防聯控的運行機制可概括為“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”。首先是統一規劃，即針對區域空氣質量狀況和污染特征，組織編制區域大氣污染聯防聯控規劃，統籌考慮區域環境承載力、排污總量、社會經濟發展現狀、城市間相互影響等因素，科學地確定區域環境質量改善目標、污染防治措施和重點治污項目，并制訂年度實施計劃；其次是統一監測，即推動區域空氣質量監測網絡建設，提高區域空氣質量監測能力，重點加強酸雨、細顆粒物、臭氧等空氣質量監測，并實現區域監測信息共享；第三是統一監管，即加強區域重點污染源在線監測系統建設，加大區域環境執法力度，組織開展區域大氣污染專項整治活動，實現重點企業全部安裝在線監測裝置并與環保部門聯網；第四是統一評估，建立聯防聯控工作評估考核體系，對區域大氣污染防治工作進展情況進行監督考核，并將考核結果向社會公布，對于未按時完成規劃任務且空氣質量狀況嚴重惡化的城市，將出臺嚴格的空氣質量管理獎懲措施；最后是統一協調，即建立跨行政區的大氣污染聯防聯控協調組織機構，加強區域大氣污染防治的組織領導和協調配合，形成區域治污整體合力。

區域大氣污染聯防聯控的保障機制。保障機制是指為保障城市合作的穩定、順利進行，在其他一切具體運行機制的基礎上建立的一套明確的制度與技術保障體系。

區域大氣污染聯防聯控的制度保障體系包括:重點行業環境準入制度、區域總量控制政策、產業布局和結構調整政策、多種污染物協同控制政策、企業環境信息公開制度、上市企業公司環保核查、生態轉移支付以及空氣質量改善明顯地區的激勵機制等政策手段。區域大氣污染聯防聯控的技術保障體系包括區域大氣污染監測網絡建設技術、區域大氣污染源清單技術、區域空氣質量模擬系統、大氣污染損害識別與評估技術、環境改善的費用與效益分析和評估技術等。

我國區域大氣污染聯防聯控的現狀與問題分析

目前，我國東部經濟發達的京津冀、長三角、珠三角地區已經意識到保持區域共贏的最佳途徑就是在各方面(包括環境)深化區域合作，整合區域資源，并先行先試地將這種理念實際運用于奧運會、世博會以及亞運會空氣質量保障工作當中，取得了顯著的成效。例如，為確保北京奧運會空氣質量達標，經國務院批準，環境保護部與北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、山東省等6省(自治區、直轄市)以及各協辦城市建立了大氣污染區域聯防聯控機制，成立奧運空氣質量保障協調小組，實行統一規劃、統一治理、統一監管。在獲取大量外場觀測、源排放等數據的基礎上，利用數值模擬技術，系統分析污染特征，并經過與周邊地區的共同探討和磋商，共同組織制定、共同實施了與北京市措施相配套的周邊省(區、市)措施，最終實現空氣質量全部達標，空氣質量明顯優于2007年同期水平。而國內其他城市群區域，大都由于經濟發展水平等各方面因素尚未對區域大氣污染聯防聯控機制進行實質性嘗試。

需要指出的是，現有少數幾個標志性案例均屬于為某項重大活動空氣質量保障而進行的“運動式、風暴式”執法。以重大活動舉辦作為契機應對區域大氣污染，可能導致過分依賴臨時性的措施，而忽略區域聯動長效機制的建設，這樣不利于區域大氣污染防治的持續運行。針對奧運會、世博會和亞運會這樣的歷史性盛會建立起來的區域環保聯防聯控機制雖然具有標本意義，但畢竟帶有時間和地域方面的局限性，在大型會展過后臨時性控制方案的解除極有可能導致大氣污染的回升。要真正建立區域環境治理的長效機制，還需要探究更多有關環境污染物擴散的規律，以及適用于各區域、具備操作性的區域聯防聯控機制與制度。而從目前國內城市群應對大氣復合污染的整體情況來看，普遍缺乏對于混合型及氧化型大氣污染的統一防控技術架構和防控管理機制。
 
“十二五”期間我國區域大氣污染聯防聯控實施路線圖

根據《指導意見》的要求，到2015年，我國將建立起區域大氣污染聯防聯控機制，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系。然而，區域大氣污染聯防聯控機制的建立與發展，是一個循序漸進、不斷完善的過程，不能一蹴而就。在“十二五”期間，應以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等典型區域的大氣污染防治為重點，推進區域大氣污染聯防聯控工作，在不斷總結經驗的基礎上，逐步擴大范圍，在其他區域逐步推廣與實施。“十二五”期間的區域大氣污染聯防聯控工作，可劃分為3個階段:

第一階段:2011年。這一階段的工作重點可概括為3個方面:第一，構建重點區域大氣污染聯防聯控協調機制。跨省(直轄市、自治區)的重點區域，應在全國環境保護部際聯席會議制度下，不定期召開由有關部門和相關地方人民政府參加的專題會議，協調解決區域大氣污染聯防聯控工作中的重大問題；其他重點區域的大氣污染聯防聯控工作，應由有關各地人民政府在共同的上級人民政府組織協調下開展。

第二，制定重點區域大氣污染聯防聯控規劃。環境保護部會同國務院各有關部門以及重點區域各有關省(區、市)人民政府，編制重點區域大氣污染聯防聯控規劃，明確重點區域空氣質量改善目標、污染防治措施及重點治理項目。并于2011年年底前，完成規劃的編制和報批工作。

第三，建立區域空氣質量監測評價體系，完善相應的科學決策支持體系。加強重點區域空氣質量自動監測站能力建設，增加和優化區域空氣質量監測點位，建立區域空氣質量監測網絡以及信息交流與信息管理體系，加強對臭氧、細顆粒物(PM2.5)、揮發性有機物(VOCs)、有毒有害廢氣特別是汞等污染物的常規監測，并逐步將其納入區域空氣質量評價指標，在此基礎上，搭建區域大氣污染事故預報、預警和應急響應平臺；同時，針對重點區域編制動態、可視化的區域大氣污染源清單，構建具有公信力的多尺度、多污染物的空氣質量模擬系統以及區域空氣質量模型，開發大氣污染的損害識別與評估技術、環境改善的費用與效益分析評估技術，為區域大氣污染防治提供技術支撐。在2011年年底之前，“三區六群”地區應初步建成布局合理、技術規范、數據有效的區域大氣污染立體監測網絡，實現區域內各行政區間日常監測數據的交流與通報。

第二階段:2012年。這一階段的工作重點有兩個方面。首先，加強區域環境執法監管。環境保護部要會同有關地方和部門確定并公布區域內重點企業名單，開展區域大氣環境聯合執法檢查，集中整治違法排污企業。各地環保部門應加強對重點企業的監督性監測，并推進其安裝污染源在線監測裝置。到2012年年底前，重點企業應全部安裝在線監測裝置并與環保部門聯網。

其次，建立完善區域大氣污染聯防聯控的評估考核機制。環境保護部要會同有關部門對重點區域大氣污染聯防聯控工作情況進行評估檢查，每年對區域大氣污染聯防聯控規劃落實等情況進行跟蹤分析，對區域大氣污染防治重點項目完成情況、城市空氣質量改善情況等進行考核，并將考核結果作為城市環境綜合整治定量考核的重要內容，每年向社會公布。對于未按時完成規劃任務且空氣質量狀況嚴重惡化的城市，嚴格控制其新增大氣污染物排放的建設項目。

第三階段:2013年~2015年。這一階段的主要工作為抓緊制定、完善區域大氣污染聯防聯控配套政策體系與管理機制，重點內容如下:

第一，設立重點區域內重點行業的大氣污染特別排放限值，實施區域環境影響評價，嚴格環境準入制度。

第二，建立重污染企業退出機制以及相應的轉移支付制度、各類支持性政策措施，建立產業轉移環境監管機制，加強產業轉入地在承接產業轉移過程中的環境監管。

第三，實施重點區域煤炭消費總量控制制度，嚴格控制燃煤污染，大力推廣清潔能源，積極發展城市集中供熱，加強能源的清潔利用。

第四，實施重點區域二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵和揮發性有機物總量控制制度與排放許可證制度。

第五，建立城市分級管理制度，對于重點區域內空氣質量未達到二級標準的城市，應當制訂達標方案，確保按期實現空氣質量改善目標，對于空氣質量已達到二級標準的城市，應制訂空氣質量持續改善方案，防止空氣質量惡化。

第六，強化高耗能、高污染行業差別電價政策，嚴格火電、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業上市公司環保核查，積極推進主要大氣污染物排放指標有償使用和排污權交易工作。

第七，推進重點企業環境信息公開制度，要求區域內的重點企業必須公布其污染物排放信息以及企業相關環境行為信息。

第八，制定區域機動車污染控制聯動政策，實施區域內統一的各類機動車尾氣排放相關管制標準和油品質量標準，防止機動車污染的轉移，推進機動車舊車淘汰的補償和激勵政策，制定區域機動車總量控制政策。

第九，完善區域生態補償政策，制定對空氣質量改善明顯地區的激勵政策，針對違規城市和企業，實施“區域限批”和“行業限批”制度，推動區域內各城市、重點企業履行大氣污染聯防聯控的責任與義務，改善區域環境空氣質量。

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