陜西成立環保執法局 僅僅是改個名字？
說起陜西省環境監察局升格，并更名為陜西省環境保護執法局，局長馬小現語氣中流露出自豪和責任:“現在這個環境保護執法局的名字是現任省委書記、原省長趙正永親自定下來的，現在全國只有我們一家，大部分地區的省級執法機構依然被稱為總隊。這不僅僅是簡單的更名，關鍵是省委、省政府明確賦予并強調了我們對各級政府環境保護責任進行監督檢查的職能。”
為什么不僅升格而且更名？
“陜西環境監察經歷了3個階段。”談起陜西省環境監察執法機構變遷和發展，馬小現如數家珍:“第一個階段叫排污管理站，那個時候職能比較單一，主要是排污收費；第二個階段是環境監察局，當時的職能定位除了排污收費，就是環境違法行為查處和各類執法檢查；第三個階段就是環境保護執法局。”
將省環境監察局升格為副廳級機構并更名為環境保護執法局，陜西省有著自己獨特的背景和深入的思考。
從背景來說，陜西省經濟發展和資源開發過程中面臨的嚴峻環境形勢、基層執法監察機構的強化，促使省級環境監察機構必須升格。
“污染事件頻發，使環境執法面臨極大壓力。”馬小現坦陳。近年來，由于資源開發，陜北地區多次發生油氣泄漏事件；此外，2009年寶雞市鳳翔縣血鉛超標事件，更是引起了社會的廣泛關注。雖然這些污染事件最終都得到妥善處理，但嚴峻的形勢，使陜西省逐漸認識到，環境執法監察的力量必須進一步增強。
同時，基層執法機構的強化，也要求省級環境監察機構上規格。
馬小現告訴記者，原來的陜西省環境監察局是正處級單位，而由于工作需要，陜西省許多環境執法機構都在逐步升格，現在全省已有銅川、西安、渭南、榆林4個市的環境監察機構是正處級，如果省環境監察機構不升格，在發揮統籌指導和協調作用的時候，將面臨體制上的障礙。
從現實來說，減排的巨大壓力和推動陜西科學發展的需要，促使省級環境監察機構必須升格。
“減排壓力大。”馬小現對此毫不避諱。污染減排有大量工作需要執法部門去做。“十一五”減排，陜西省在西部做得非常好，全國受到表揚的部分省、市、自治區，陜西省名列其中。但總體來說，“十二五”陜西省污染減排的形勢依然十分嚴峻，主要體現在兩個方面，即氨氮和氮氧化物減排。前者需要對原來的污水處理設施進行再提高，而目前進展相對緩慢；后者是由于原來陜西省沒有列入全國脫硝電價試點省范圍，但陜西省是全國的產煤第三大省，僅次于內蒙古自治區和山西省，因此需要強化執法大力推進減排。
“污染減排關系科學發展觀的貫徹落實，陜西省委、省政府‘一把手’高度重視。”馬小現說，“責任感和危機感，使省領導感到將省級環境監察機構升格不僅必要，而且緊迫。”
同時，推動科學發展，需要陜西省結合自身特點研究環境執法的個性問題。
馬小現告訴記者:“陜西省與其他省市相比有自己的特點，總體來說，發展中的環境壓力較大。”雖然企業數量總體不是很多，國控源和省控源加起來僅400多家，但是陜西省很特殊，三大版塊各有特點、各有需要解決的重點問題。關中屬于集中了全省近60％人口和近70％國民生產總值的地區，環境容量已經超載，需要加強污染減排，提高發展質量和效益；陜南生態良好，但發展與環保的沖突更加突出，生態敏感區域較多，要時刻關注發展中對自然生態的保護；陜北屬于能源化工企業較集中的地區，需要防控自然資源過度開發，實現可持續發展。
內因和外因的共同推動，使陜西省環境監察局升格，形成了共識，省環保廳打報告，省編辦積極協調，分管副省長和省長積極支持。“省委組織部的領導說:‘你們維護的是廣大人民群眾的權益，工作范圍廣，責任特別重大。’”
令陜西省環保廳和省環境監察局驚喜的是，在確定升格的同時，現任省委書記、原省長趙正永經過認真斟酌，親自將省環境監察局更名為環境保護執法局。
“強調了我們的執法職能和地位，對我們提出了明確要求。這是極大的鼓舞。”馬小現說。
升格更名意味著哪些改變？
從正處級的環境監察局調整為副廳級的環境保護執法局，不僅是規格的提升，名稱的改變，更重要的是工作內涵的豐富和職能的強化。
“環境保護部確定的環境監察職能與工作，我們都完全保留和延續了下來，毫不走樣。”馬小現說:“在此基礎上，我們進一步強化了責任追究。強調對地方政府責任的追究是機構升格和更名的主要原因之一。環境保護執法局要對市政府、縣政府的環境責任進行落實。比如污染治理設施運轉情況、污染減排措施落實情況等。要從主要側重對企業和法人的環境違法行為的追究，轉向在抓企業的同時，注重對地方政府環境政策執行、環境責任落實督促和環境違法責任追究。此外，省環保廳經過認真研究，將環境應急的職能和工作也劃撥到了環境保護執法局。”
規格提升和名稱改變，對強化執法起到了良好作用。馬小現舉了兩個例子。
陜西的央企總體上比較好管，環保制度比較規范，環保機構比較健全。但在資源博弈過程中，一些央企也有不規范的行為。比如在開發煤層氣的過程中，長期存在環評手續、污染治理設施依然缺失，一些氣井打在水源地旁，石油開采的廢棄物如油泥等處理不規范，廢水有偷排和隨意排放現象等問題。為此，陜西省環境保護執法局約見了某央企的地區副總。
“央企那些老總級別很高。國家五大集團西北總公司都在西安駐著，哪個老總都是北京派下來的，過去雙方在平等對話上感覺要差一點。”馬小現說:“現在的情況就好多了。那個副總帶著十幾個人來了，態度非常誠懇，承認自己有做得不到位的地方，對存在的問題非常重視，表示要抓緊時間積極整改。”
污水處理廠的問題也不容忽視，能否保證長期正常運行，關系到減排成果和環境質量改善。“我剛剛去查看過咸陽的東郊污水處理廠。”馬小現說:“這個處理廠日處理規模為10萬噸，每月運行費用需要200萬元左右。但市政府每月只給他們二三十萬元。”污水處理廠依然在運轉，但在這樣的情況下，很難保證長期正常運轉，而且經費嚴重不足，無形中也增大了處理廠偷排的可能性。“馬不吃草跑不了啊。”他告訴記者:“咸陽市的常務副市長親自接見了我，明確表示保障污水處理廠運轉經費很重要，而且當場保證馬上撥1000萬元。如果我們還是處級單位的話，恐怕說話的分量就沒那么足了。”
除了強化執法，陜西省環境保護執法局還有一個重要的作用，就是龍頭作用。要通過強化頂層設計和指導、協調，帶動基層環境執法工作。陜西省市、縣兩級環監機構占全省環監機構的90％，基層環境執法有時往往會受到來自地方政府、企業等各方面的制約和影響。
“省環境監察局升格并更名為環境保護執法局后，我經常對基層執法機構說，你們想拿但拿不下來違法企業，就交給我們，我們來解決問題。這就在無形中提高他們的地位。過去有時候要針對企業環境違法問題立案打擊，但往往不等案卷做好，說情的人就把你淹沒了。今后這樣的狀況要逐步改變。”馬小現說。同時，他也向記者坦率承認:“現在這個龍頭作用發揮得還不是很好，我并不滿意。”
而陜西省環境保護廳對于更好地發揮省環境保護執法局的作用，還有著更深層次的思考，那就是要發揮出這個部門的思想性。用省環保廳人事處副處長張育奎的話來說，在環境執法領域不僅要當好執行者，還要成為智囊團。環境執法部門要有自己的思想，要及時總結經驗，推動形成長效化機制。對一些行之有效的做法，要推動其上升到法律法規的高度。同時要針對全省環境執法重點領域，提出前瞻性問題，并拿出解決問題的建議、想法和思路。
還有哪些問題亟須解決？
陜西省成立環境保護執法局，無疑是一種創新探索，但要突破目前存在的執法瓶頸，卻也并不可能憑此一舉就一蹴而就。對此，他們有著清醒的認識。
首先，必須進一步建立起一套行之有效的制度，并不斷加以完善。制度的建立和完善，應側重兩個方面，即增強環境執法的剛性和威懾力，基層環境執法責任的落實。
“黨的十八大明確提出，加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。這就要求我們在環境執法制度建設中強化行政問責制度和污染賠償制度的建立和完善。”馬小現告訴記者。如何將環境執法、環境司法和環境公益訴訟更有效地緊密結合起來，是急需解決的問題。“我個人覺得，目前環境執法監管上的理論創新還是不夠，急需加強研究，開展理論創新和實踐探索。”
同時，制度的建立和完善應有利于保障和推動基層執法機構落實責任。基層對企業的情況比較了解，市、縣兩級監察人員責任落實到位非常重要，責任落實不到位，上級執法監察機構有天大的本事也沒辦法。寶雞因一個造紙廠的偷排事件，企業被罰了75萬元，當地政府被罰了2000萬元。如此重罰企業都不清醒，仍有偷排行為。現在國家推出了環境稽查措施，實行對污染源監督檢查情況的稽查和對案件辦理情況的稽查，并探索各省互相稽查，這是一個有效的辦法，有利于推動基層執法監察責任落實，應進一步健全完善。只有落實責任，才能真正把重點污染源看死盯牢。
其次，根據不同區域有針對性地明確執法監察重點，注重精細化執法監管。
國家連續多年開展的環保專項行動，有力地推動了環境執法，促進了一些重點環境問題的解決，要將這一措施持續有效地深入推行下去，需要進一步完善。“這個機制必須有，執法部門沒有抓手不行，但確實要進一步改革。”馬小現表示:“全國各地差異非常大，在執法檢查重點方面如果搞‘一刀切’，有時會脫離實際，缺乏可操作性。”比如，把專項行動重點定在重金屬行業和醫藥行業，但陜西這兩個行業的企業數量很少，布置下去，難以引起重視，難以落實，難以解決地方切實存在的問題。“我覺得從國家層面上可以確定一兩個重點，各省也可以確定一兩個重點，一起布置效果可能更好。”馬小現說。
因地制宜明確重點，有利于實行精細化執法監管。陜西根據自身特點，推行按行業執法。首先按行業分類，比如煤炭行業、火電行業、焦炭行業、煤化工行業、皂素行業等，然后將行業中的企業分成若干類型。哪些是一般性的，哪些是情況嚴重的，哪些是需要取締關閉的，一次執法把這個行業的所有企業都檢查一遍。執法檢查的內容包括企業的主要工藝、檢查的基本情況、企業存在的主要問題、最后的處理結果等。最后形成一整套檔案。“我們現在每個行業都有一套檢查資料，這套資料在兩三年內是有效的。這樣的執法，有利于我們全面掌握行業和企業的情況，一旦出現問題，可以以檔案為基礎和標準，進行排查和處理。這樣才能提高執法效率，降低執法成本。”馬小現說。
再次，就是強化執法保障。
環境執法監察部門的保障是個共性問題。“就陜西來說，經濟發展水平高的地方執法監察部門保障相對較好，經濟發展水平低的地方保障則往往嚴重不足。”馬小現說:“陜南一些市縣，一個人一年的執法經費只有兩三千元，全省至少2/3的監察機構運轉存在困難。如何切實解決執法監察中的設備和經費保障問題，需要認真加以研究。”
調研思考
名正則言順事成
陜西省成立環境保護執法局的調研，給我們帶來了一些思考和啟示。
陜西省將環境監察局更名為環境保護執法局，其意義在于進一步明確了環境執法的性質和職能，對強化執法、推動工作，無疑是一種創新探索。并不是說所有的環境監察機構都要更名，但我們應該認識到，要突出職能、強化制度，明確其性質是十分重要和必要的。
《論語》說:“名不正則言不順，言不順則事不成。”只有從名上明確了性質，才能強化職能，建立和完善制度。
強調執法監察機構的智囊作用，則是新形勢下做好環境執法工作的必然要求。執法監察部門不能只是個執行者和“救火隊”，上級下任務，就去執行；哪里出問題，就去救急，這只是環境執法監察初級階段的做法。隨著經濟社會發展的形勢變化，要適應環境管理戰略轉型的需要，積極探索污染控制與質量改善兼顧的中國環境管理新模式，就必須推動環境執法監察機構強化思想性、注重前瞻性，根據不同地區的特點和重點，站在控制環境污染，改善環境質量，不斷改善民生，促進科學發展的高度，明確環境管理目標和路徑，更加有效地配置資源，提出預見性、建設性的意見和建議，惟其如此，才能有效應對復雜的環境問題。
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