天津環保局總工包景嶺:環境違法須用重典
《大氣污染防治法》(下稱《大氣法》)正在進行第三次修訂。《大氣法》制訂于1987年，曾分別于1995年和2000年進行過兩次修訂。新一輪的修訂工作早于2006年就已啟動，但進展緩慢。
“面臨嚴峻的大氣污染形勢和艱巨的污染防治任務，重新修訂《大氣法》已經迫在眉睫。”全國人大代表、天津環保局總工包景嶺說。
據包景嶺介紹，目前我國部分省市已經將地方大氣污染防治條例列入立法計劃，北京和陜西兩省市已經通過地方人大審議并實施。上海已向社會廣泛征求意見，天津也已完成送審稿。地方實踐為《大氣法》修訂提供了豐富的經驗借鑒。
《大氣法》四大軟肋
《21世紀》：面臨新形勢，已實施近15年的《大氣法》已難以適應區域性、復合性大氣污染防治的需求。你認為現行《大氣法》主要存在哪些問題？
包景嶺：首先是大氣污染防治職責設定不明，協同協作機制缺乏可操作性。生產方式粗放、生活方式欠文明、大氣污染物排放負荷嚴重超量，是大范圍、長時間的霧霾天氣的根本原因。大氣污染防治，必須優化生產方式，改變生活方式，改善生態環境，這就需要涉及環保、能源、工業、交通、建設、國土、規劃、林業等等多部門的協同和聯動。現行《大氣法》對大氣污染防治責任，尤其是部門職責設定不明確，對于部門協作管理方面的規定也相對原則化，缺乏具體、可操作的機制設計。
其次，區域聯防聯控、總量控制、預警應急等制度亟須法律依據。區域聯防聯控機制是針對大氣污染流動性、區域性以及復合性特征的有效措施，現行《大氣法》在此方面尚存空白，各城市大氣污染治理“各自為戰”，難以從根本上解決問題。在總量控制方面，現行的二氧化硫和氮氧化物總量控制已不能滿足治理霧霾的需要。面對嚴重大氣污染事件，預警應急方面也存在法律和制度上的空白。
第三，違法成本低，守法成本高，法律責任缺乏威懾力度。現行《大氣法》對各類違法行為的處罰力度不大，對于違法行為的處罰和大氣污染事故造成的危害補償額度均較低且執法周期長。在處罰方面偏重行政處罰，一定程度上對于民事及刑事部分較為忽視，難以起到遏制環境違法的效果。此外，環保執法權威尚未有效確立，執法難的問題也較為嚴重，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在。
同時，缺乏經濟激勵機制，企業治污積極性不高。經濟政策在大氣污染防治中發揮著重要作用。現行《大氣法》中缺乏明確的激勵機制，對企業開展污染防治以及污染防治技術的創新和推廣的激勵作用不強。
《21世紀》：是否應將區域聯防聯控、總量控制、預警應急等相關機制從法律上、制度上固定下來？
包景嶺：在大氣污染區域聯防聯控機制方面，應將京津冀、長三角、珠三角等國家大氣污染防治重點區域劃定為大氣污染聯防聯控重點區域，區域內各地區協調解決區域突出大氣環境問題，加強區域內環境執法監管，開展區域大氣環境聯合執法檢查。
其次，進一步完善主要大氣污染物總量控制制度，在二氧化硫和氮氧化物的基礎上，將細顆粒物、揮發性有機物等污染物納入總量控制范圍，明確總量控制的責任、污染物排放總量的獲得方式、對超總量排放的建設項目或區域的懲罰措施等。強化總量減排的倒逼傳導機制，在實現污染物排放量降低的同時，促進污染源頭治理、全過程控制和環境質量的改善。
同時，增加重污染天氣預警及大氣突發污染事故的應急和處理制度，建立重污染天氣監測預警體系，明確應急預案制定和管理的責任主體及其職責、預警預報信息發布及響應程序、應急處置及保障措施等內容，確定重污染天氣下企業限產停產、機動車和揚塵管控、中小學校停課以及可行的氣象干預等應對措施。
大幅提高違法成本
《21世紀》：《大氣法》如何解決“違法成本低、守法成本高”的問題？
包景嶺：建議大幅提高違法企業的處罰額度，適當簡化執法程序，縮短處罰的周期。借鑒2008年修訂后《水污染防治法》的體例，針對責令限期整改，逾期未改或整改未完成的環境違法行為，按照罰款上限，實施“按日累計罰款”原則，由依法作出處罰決定的行政機關按照相應處罰數額按日連續處罰。
“按日計罰”制度是國家層面上相對流行的做法，是對主觀惡性強、持續時間長的超標排污等環境違法行為的有效懲罰措施。各地在環境保護、大氣污染防治等地方法規的修制訂過程中也紛紛將“按日計罰”寫入草案中。
此外，《大氣法》也應與“兩高”司法解釋進行銜接，強化負責人的法律責任，實行“雙罰制”。即除對違法企業或單位進行處罰外，對單位主要負責人和有關責任人給予相應的刑事處罰和經濟處罰。對國有企業、機關及事業單位等違法單位的負責人，還要追究其行政責任。
《21世紀》：過去我們比較習慣用行政手段治污，應該如何發揮多元治污手段的作用？
包景嶺：應該發揮經濟政策的激勵作用，進一步完善排污收費制度，實施梯級收費制度，促進企業采取先進的生產工藝和污染防治技術，淘汰技術落后產能，提高企業深度污染治理的積極性。例如，明確差別化排污收費政策，對于不達標的排污企業按照收費標準加倍征收，達標排放但排放濃度高于標準90%的企業正常征收，排放濃度低于排放標準90%的企業，按比例給予不同的優惠。此外，還可將多余的減排量進行“交易”，以補充超出的運轉費用等。
同時，還應明確促進環保科技和環保產業發展的經濟制度，鼓勵和支持大氣污染防治基礎科學和應用技術的研究，鼓勵先進適用的大氣污染防治技術的推廣和應用，引導市場投資向環保產業傾斜，推動綠色信貸的發展等。
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