騰格里沙漠環境公益訴訟案峰回路轉？
媒體曝光了騰格里沙漠腹地的巨型排污池。資料圖片
中國環境報記者劉曉星
近日，一直處于焦灼中的污染騰格里沙漠環境公益訴訟案有了最新進展。原告方——民間組織中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱綠發會）證實，最高人民法院已經受理了他們的再審申請。
新修改的民事訴訟法和環境保護法正式確立了我國的環境公益訴訟制度，這對環境保護和公民環境權益來說都是一個新的起點，意義重大。
從2012年民事訴訟法的修改到2015年新《環保法》的實施，如今我國的環境公益訴訟已經步入深水區。但由于對環境公益訴訟的主體資格等方面規定不夠完善，環境公益訴訟在實踐中仍面臨很多困難和問題。
因為騰格里沙漠被污染而提起環境公益訴訟，民間組織中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱綠發會）在2015年“國家憲法日”即12月4日這一天，被央視授予“CCTV2015年度十大法治人物”。
然而，也是因為這一環境公益訴訟案，綠發會陷入迷茫——針對污染騰格里沙漠的8家企業，綠發會先后分別向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院、寧夏回族自治區高級人民法院提起環境公益訴訟。寧夏回族自治區中衛市中級人民法院不予受理，寧夏回族自治區高級人民法院受理后予以駁回。不予受理和受理后予以駁回的理由都是“主體資格不適格”。
“11月24日，我們已經向最高人民法院提出再審申請。”綠發會有關負責人表示，12月3日，他們接到最高人民法院通知，明確再審申請已被受理，也就是已經立案。
困局
沙漠污染雖是不爭的事實，但公益訴訟請求為何兩度被駁回？
去年9月，有媒體報道了內蒙古自治區和寧夏回族自治區交界處的騰格里沙漠腹地遭受污染，一些企業將工業廢水不經任何處理直接排放到沙漠里，污染沙漠并直接對附近的黃河水質造成威脅。
事件曝光后引發了社會各界高度關注，環境保護部會同內蒙古、寧夏兩地有關部門開展了調查，對相關責任人進行了問責，涉案企業也被責令停產治理。
2015年8月12日，綠發會就寧夏華御化工有限公司，寧夏明盛染化有限公司、寧夏藍豐精細化工有限公司、中衛市鑫三元化工有限公司、寧夏瑞泰科技股份有限公司、寧夏大漠藥業有限公司、寧夏中衛市大龍化工科技有限公司、中衛市美利源水務有限公司8家企業污染騰格里沙漠的行為向中衛市中級人民法院提起環境公益訴訟。
綠發會在起訴書中共提出8項訴訟請求，包括要求被告消除環境污染危險，恢復生態環境或成立沙漠環境修復專項基金，并委托第三方進行修復，由環保專家、人大代表等進行驗收，同時賠償環境修復前造成的生態功能損失等。
據綠發會有關負責人介紹，今年8月19日，他們接到中衛市中級人民法院裁定，駁回了訴訟請求。不予受理的理由是，綠發會主體資格不適格，“其章程中并未確定該基金會同時具備《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》第4條規定的從事環境保護公益活動的資格”。
中衛市中級人民法院認為，綠發會登記證書確定的業務范圍沒有從事環境保護的業務。因此，中衛市中級人民法院判定，綠發會不屬于新《環保法》第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織。
對于中衛市中級人民法院的駁回裁定，綠發會向寧夏回族自治區高級人民法院提出上訴。
2015年11月6日，寧夏回族自治區高級人民法院在受理了本案之后，以同樣的理由駁回了綠發會的上訴。
破局
綠發會是否具有環境公益訴訟原告資格？究竟誰說了算？
就8家企業污染騰格里沙漠案，綠發會向最高人民法院申請再審。中國審判流程信息公開網顯示，再審申請已經被最高法受理，也就是通常所說的立案。而綠發會也收到了有關通知，并被告知最高法環境資源審判庭的合議庭組成人員。
綠發會在向最高人民法院遞交的再審申請書中稱，原審法院并未正確理解“環境”及“環境保護”概念。他們認為，依照新《環保法》規定，環境保護包括多個方面，生物多樣性保護、綠色發展事業、生態文明建設等均屬于環境保護范疇。
綠發會稱，不能單純從章程中有沒有“環境保護公益活動”的字樣來確定社會組織是否有從事環保公益活動的資格。
他們認為，綠發會始終在做與環境保護相關的工作，作為社會組織，綠發會完全符合新《環保法》第五十八條的相關要求，具備環境公益訴訟主體資格。
據了解，綠發會是中國科協主管的全國性非營利社會組織。作為環境公益訴訟的原告，綠發會曾提起6起環境公益訴訟且均被法院立案受理，其中包括山東康菲溢油案、海南紅樹林案、浙江污泥污染案、河南文物破壞案、安徽危險廢物傾倒案等。
記者了解到，在向寧夏高級人民法院上訴的過程中，寧夏中衛市中級人民法院曾邀請綠發會現場考察，并告知他們，被訴的8家企業確實在整改中。
但據現場考察的專家說，綠發會提出的幾項訴求中，有些內容已經實現了，比如停止排污，但是有的訴訟請求還沒有實現，比如修復治理。
“所謂‘正在實施修復方案’的那家企業，我們前后3次到現場看都沒有施工跡象，誰能說明其確實是在修復呢？”綠發會有關負責人說，法院可以根據實際情況對某些訴訟請求不予支持，原告也可以變更訴訟請求，但這都不能成為不立案的理由。
中國政法大學環境資源法研究所王燦發教授分析，從法律規定上來看，最高法直接提審此案是有法律依據的。
今年一月發布的關于環境公益訴訟的司法解釋規定，環境公益訴訟第一審案件一般由中級以上人民法院管轄，最高人民法院也可以管轄第一審民事環境公益訴訟案件。
從建立專門的環境資源審判庭，到細化有關司法解釋，王燦發認為，這說明了最高人民法院對于環境公益訴訟案件的重視，希望騰格里沙漠環境公益訴訟案的立案和審理能夠為全國的環境公益訴訟提供借鑒。
解局
一個行動勝于一打綱領，騰格里案能否成為環境公益訴訟新樣本？
騰格里沙漠令人向往，而綠發會多次趕赴騰格里腹地，對沙土、水源、植被進行全方位調查采樣，展現在世人面前的卻是觸目驚心的黑水潭。
這一事件曾被中央領導多次批示，相關負責人被追責，但中衛市中院卻拒絕立案，寧夏高院也維持原裁定，最終經由最高法進行再審。
綠發會有關負責人認為，我國新民事訴訟法、新環保法以及有關司法解釋對環境公益訴訟的相關問題作了明確規定，各地環境公益訴訟第一案陸續跟進，但困難也日益顯現。
他表示，目前環境公益訴訟遇到的障礙和問題比想象的要多，今年全國一共提起了40多起環境公益訴訟，包括綠發會提起的22起公益訴訟，而在這22起環境公益訴訟案件中有6起被中級人民法院受理，但在寧夏提起的這8起環境民事公益訴訟都以原告不適格為由被駁回。
“這個案件已經到最高人民法院提起再審申請了，如果主體資格的問題還不能解決，那么就無所謂環境公益訴訟程序以及實體法等其他問題了，因為門檻都進不去嘛。”
記者在采訪中了解到，截至11月底，全國范圍內提起的44起環境公益訴訟中，約半數未被受理。如何看待環境公益訴訟立案“遇冷”的問題？
業內專家認為，一些企業為地方貢獻了不少GDP，還解決了大量就業，當地政府未必配合起訴這些企業。有的環境污染案屬重大案件，牽涉面甚廣，某些地方政府和法院愛捏“軟柿子”卻不愿啃“硬骨頭”。
至于有的法院拿原告的主體資格說事，說得直白一點就是“托詞”，寧可得罪原告，也不愿意得罪地方政府和地方上復雜的利益相關方。這是目前環境公益訴訟面臨的嚴重問題。
綠發會相關負責人介紹說，相關法律制度仍不夠完善，確實存在“門檻高”的問題。
立法中對環境公益訴訟原告主體資格的限制較為嚴格，加之各地法院對資格審查的標準不一，有很大的自由裁量空間，使許多環境公益訴訟案件得不到受理，即使受理也不會支持原告的訴訟請求。
目前支持公益訴訟的機構、資金、政策都不到位，很多公益組織望而卻步。這些都是導致很多法院環境資源審判庭成立后無案可審、“無米下鍋”的重要原因。
此次最高法立案受理騰格里沙漠環境公益訴訟案件，釋放出一個積極信號。有專家表示，“一個行動勝于一打綱領”，期待此案成為積極推進環境資源審判的樣本，不再讓所謂的“原告主體資格問題”成為駁回原告訴訟請求的理由，更不能以此抬高立案門檻。
專家還建議盡快有針對性地修改相關法律并出臺相關司法解釋，為環境公益訴訟掃除障礙。
沙漠污染立案緣何一波三折？
綠發會是否真的“主體資格不適格”？
寧夏兩級法院不予受理的理由均稱，綠發會的章程中沒有出現“從事環境保護公益活動”字樣，所以不符合新《環保法》對提起環境公益訴訟的主體須“專門從事環境保護公益活動”的要求。
武漢大學環境法研究所所長、中國環境資源法學研究會秘書長秦天寶教授認為，僅從組織章程中有沒有“環境保護”這4個字來判定綠發會沒有主體資格，值得商榷。
“有的組織事實上一直在從事環境保護公益活動，章程里卻沒寫‘專門從事環境保護公益活動’，是否想當然地否定其主體資格？是不是任何組織章程里一定要嚴絲合縫地寫明‘環境保護’4個字，否則就不是專門從事環境保護公益活動的組織？是不是從事生物多樣性保護、綠色發展事業、生態文明建設等其他相關活動的組織就不屬于專門從事環境保護公益活動的組織？”他說，在環境保護形勢依然嚴峻、公眾高度關注的背景下，建議人民法院應當從有利于環境保護的角度出發，充分理解新《環保法》第五十八條和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中關于提起公益訴訟主體的規定，持開放包容的態度，除從“環境保護”字面本身判斷外，也要充分考慮社會組織從事的具體工作的性質，讓所有參與環境保護公益活動的組織真正參與到環境公益訴訟中來，充分發揮其監督社會、保護環境的作用。
最高人民法院對不予受理裁定再審立案意味著什么？
秦天寶表示，立案后可能出現3種情況。一是最高法駁回綠發會的再審申請。按照新《環保法》和相關司法解釋的規定，考慮到綠發會作為原告在多地法院提起的環境公益訴訟案件均被受理等因素，綠發會應該具備環境民事公益訴訟主體資格，因此被駁回的可能性很小。當然，如果再審繼續被駁回，綠發會還可以提起申訴。申訴只是作為法院和檢察院發現生效裁判錯誤的渠道之一，不能直接引發再審程序。此外，最高人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定發現確有錯誤時，可以提出抗訴。
二是最高法發現本案的二審裁定有錯誤，直接提審此案，最后由最高人民法院做出判決，所發的裁判文書標注有“提”字。那么，此案或許有可能成為去年7月最高人民法院決定設立專門的環境資源審判庭后審理的第一案。“如果真是這樣，此案將意義重大。”他說，但考慮到最高法環境資源審判庭的審級，以及其設立應著眼于審理有重大影響的、跨行政區劃的環境資源大案、要案等因素，最高法直接提審本案的可能性不是很大。
三是發回寧夏高院或者中衛市中院重審，所發的裁判文書標注有“申”字。按照一般情況，立案后5日內必須送達對方當事人，給對方當事人15日答辯期，30日的舉證期限（15日答辯期可以覆蓋），舉證期滿后即可開庭，6個月內結案。當然，案情特別復雜的，可申請延長。
立案登記制度改革后，為何環境公益訴訟依然“立案難”？
立案登記制度改革之后，環境公益訴訟又得到民事訴訟法、新《環保法》立法確認，但并未出現環境公益訴訟案件的“井噴”。
秦天寶表示，當前環境公益訴訟“立案難”，一方面有立法上的原因，雖然《民訴法》、新《環保法》對環境公益訴訟做出了規定，但是均相當粗略，而且相關配套規定并未跟上，客觀上導致了環境公益訴訟“立案難”。“另外一方面，環境公益訴訟‘立案難’是否源于地方法院受制于其他法外因素，是不是因為涉事企業或地方政府足以影響司法判斷？還有待深入研究。”
“不過，改革的成果也體現在本案中。”他說，雖然不立案但出具了法律文書，訴訟主體依然可以據此尋求進一步的司法救濟。“而在改革之前可能連不予立案的文書都拿不到，甚至訴訟的材料都可以不收。”
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
