我國土壤污染防治的重點與難點
導讀：2016年，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，是當前和今后一個時期我國土壤污染防治工作的行動綱領。本文闡述了我國土壤污染防治的重點領域，分析了不同類型土壤污染的原因。提出我國土壤污染防治應采取“逐步消減存量，嚴格控制增量”的策略，并針對不同土地用途給出了消減存量和控制增量的具體措施。分析了我國土壤污染防治在工礦用地土壤污染預防、污染地塊分布、快速與低擾動調查、高效實用修復技術、修復效果評估體系以及修復基金機制等方面存在的難題，并針對這些難題提出相應的應對之策。
主要內容
一、我國土壤污染防治的重點領域
二、我國土壤污染防控的策略
三、我國土壤污染防治的難點
我國土壤污染防治的重點領域
根據《土地管理法》，我國的土地用途可分為建設用地、農用地和未利用地，而建設用地和農用地因為各種人類活動容易導致污染，是我國當前土壤污染防治的重點領域。
建設用地土壤污染
建設用地土壤污染主要來自工礦業活動，大體包括以下幾種情形：
（1）污染物的無序排放
工礦企業污染物無序排放是造成建設用地和周邊土壤污染的主要原因。從工礦企業排放的工業廢水中可能含有重金屬和有機污染物，未經處理直接排放造成企業周邊土壤污染。工業廢棄物堆存場所如果沒有合格的防護設施，通過風化和淋濾等作用，廢棄物中的重金屬和有機污染物會以各種形式遷移到周圍環境中，并最終進入土壤導致污染。部分工礦企業（如冶煉、石化等）生產過程中排放的廢氣中的污染物沉降也是造成企業用地和周邊土壤污染的另一個重要原因。
（2）地下儲罐、地下管線泄漏
儲存或輸送有毒有害物質的地下儲罐、地下管線因老化、腐蝕等原因會產生裂隙，造成有毒有害物質泄漏進入土壤。由于處于地下環境中，這些泄漏往往難以被發現，如果不能及時處理，就會污染土壤。進入土壤的污染物還可能在重力、毛細力等的作用下繼續向周邊遷移，甚至污染地下水。
（3）生產設施的跑冒滴漏
企業在生產過程中，由于管理不善、設備老化、生產工藝限制等因素，生產設施可能存在跑冒滴漏等現象，造成原輔材料或者產品中的有毒有害物質進入土壤，從而導致土壤污染。
（4）企業突發環境事件
企業由于火災、爆炸、設備損壞等生產安全事故直接導致或引發的次生環境事件可能造成土壤污染。事件發生時大量污染物可能瞬時釋放，沒有固定的排放方式和排放途徑，進入土壤的污染物種類繁多、難以準確定量。
（5）企業對設施、設備、建筑物等的不當拆除活動
企業在停產拆除前，場地上一般遺留有殘存物料的設備設施。這些設備設施在放空、清洗、拆除、轉移等過程中可能會因泄露、遺撒等使污染物進入土壤，導致土壤污染。
農用地土壤污染
農用地土壤污染主要來自于人類的生產生活，如工業生產中的“三廢”排放，農藥化肥過量使用，不可降解農膜的大量使用等，都有可能使污染物在農用地土壤中長期累積。農用地土壤污染主要包括以下幾方面：
（1）工業生產活動的污染物排放
近年來，我國工業迅猛發展。金屬礦采選、金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業生產都會導致重金屬和有機污染物排放的增加。重金屬污染物導致的農用地污染問題尤為嚴重，特別是鎘、鉛、汞等有毒有害重金屬可能被農作物吸收，經食用在人體中累積，嚴重危害人體健康。同時由于工業污染氣體的排放，會導致酸雨現象，而酸雨可能會增強農用地土壤中重金屬的活性和遷移性，加劇土壤污染的危害。
（2）農業投入品過度使用
隨著我國小城鎮建設步伐和農業產業化進程的加快，農業生產中使用化肥、農藥、農膜及畜禽糞便等造成的農業面源污染日益突出。如2015-2017年，我國農藥使用總量為53.2（有效成分）萬噸左右，而利用率僅為36.6%。化肥、農藥利用率低、流失率高，不僅會導致農田土壤污染，還會通過農田徑流導致地表水體有機污染、富營養化，甚至會污染地下水。更為嚴重的是，農業投入品中的污染物可能通過植物生長吸收聚集到農作物中，出現食品安全問題。
（3）污水灌溉導致的農用地污染
我國農田污水灌溉可分為兩種情形。一種是主動式的，20世紀60年代，由于缺乏環保意識，我國北方部分省市采用工業污水灌溉農田，在污水資源化的同時，造成了大量農田成塊、成片、成區域的污染。這種情況主要分布在我國北方水資源嚴重缺乏的海河、遼河、黃河、淮河四大流域。另一種是被動式的，即由于工礦企業生產導致周邊的河流污染。下游地區的農民在不知情或被迫（無其他水可用）的情況下，抽取污染的河水進行農田灌溉，從而導致農用地土壤的污染，這種情況在全國各地均有可能發生。目前我國污水灌溉農田面積約為330萬公頃，占總灌溉面積的7.3%。
我國土壤污染防控策略
根據2014年公布的《全國土壤污染狀況調查公報》，我國土壤污染總的點位超標率為16.1%，重污染企業用地及周邊點位超標率為36.3%。據不完全統計，我國污染地塊有數十萬塊，污染的農用地面積近2000萬公頃。作為一個發展中國家，我國不可能在短時間內一蹴而就地解決全部土壤污染問題。因此，我國的土壤污染防治應采取“逐步消減存量、嚴格控制增量”的策略，即在基本控制新增土壤污染面積的同時，逐步消除已有污染土壤的風險。
1、建設用地土壤污染控制增量和消減存量的措施
（1）建設用地土壤污染控制增量的措施
建設用地土壤污染控制增量主要有減少工礦企業生產過程中污染物的排放量，以及防止污染物進入土壤兩種方式。
工礦企業減少污染物排放量可以通過優先使用清潔能源，減少原輔材料中有毒有害物質的使用量，改進生產工藝，采用資源利用率高、污染物產生量少的工藝和設備，采用廢棄物綜合利用技術，以及采用污染物無害化處理技術等方式來實現。
工礦企業防止污染物進入土壤可以采取的措施有：廢水、廢氣處理后達標排放；對生產、運輸、儲存設備設施設計安裝防腐蝕和防泄漏裝置；定期開展污染隱患排查，及時消除發現的有毒有害物質泄漏、滲漏、溢出等污染土壤的隱患；加強工業廢棄物堆存管理，建設堆存場所的防護設施；停產企業設備設施的拆除活動中對殘留物料和污染物、污染設備和設施進行安全處理處置等。
（2）建設用地土壤污染消減存量的措施
建設用地土壤污染存量的消減不僅是土壤中污染物濃度的消減，也包含土壤污染風險的消減，分為土壤污染修復和風險管控兩種形式。
建設用地污染土壤修復技術根據修復工程的實施方式可以分為原位修復技術與異位修復技術，根據修復原理可分為物理化學技術、生物技術和其他技術等。
物理/化學修復是利用污染物或污染介質的物理/化學特性，以達到破壞、分離或固化污染物的目的，具有實施周期短、可同時處理多種污染物等優點。物理/化學修復技術主要包括固化/穩定化、熱脫附處理、土壤蒸汽抽提、化學氧化還原、化學淋洗、電動力學等。其中，固化/穩定化和熱脫附是我國建設用地污染土壤修復中應用較多的技術。
土壤生物修復技術是指一切以利用生物為主體的土壤污染治理技術，包括利用植物、動物和微生物吸收、降解、轉化土壤中的污染物，使污染物的濃度降低到可接受的水平，或將有毒有害的污染物轉化為無毒無害的物質，也包括將污染物固定或穩定，以減少其向周圍環境的擴散。生物修復包括植物修復、微生物修復、生物聯合修復等技術。雖然生物修復技術雖然通常修復周期較長，但具有二次污染小、費用低、可原位降解污染物等優點。
實施風險管控是國際上建設用地環境管理幾十年實踐歷程取得的寶貴經驗，也是我國建設用地修復實踐發展到一定階段的必然要求。目前我國對建設用地污染地塊的管理主要以修復為主，風險管控應用較少。《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）發布以來，風險管控的理念得到了確立。從宏觀層面來說，建設用地土壤污染風險管控包括重點行業企業篩選、疑似污染地塊風險篩查、地塊風險等級劃分、污染地塊清單和優先管控名錄建立、分類管控措施、成效監控等環節。對具體的建設用地而言，風險管控措施則包括工程控制和制度控制兩類。工程控制是指通過采取隔離、阻斷等不以降低土壤中污染物數量、毒性和改變污染物物理化學性質為目的，而以防止污染物進一步擴散為目的的工程措施。制度控制是指采用非工程的措施，如劃定管控區域、設置風險標識牌、發布媒體公告等手段，限制人員進入污染地塊區域，防止土壤擾動，以及采用區域土壤和地下水用途管制，從而規避隨意進入或開發帶來的風險。
2、農用地土壤污染控制增量和消減存量的措施
（1）農用地土壤污染控制增量的措施
農用地土壤污染控制增量的措施可通過以下幾方面實施。一是減少工礦企業污染物排放量，避免工礦企業的三廢排放導致農田污染（對工礦企業污染源的控制方法在上文中已經論述）。二是減少農業生產活動帶來的污染。重點引導農民合理使用化肥、農藥，提高化肥、農藥利用率、減少流失率，避免農田土壤污染。例如，積極推廣生物有機肥等新型綠色肥料；大力推廣測土配方施肥技術，積極引導農民科學施肥；引導和鼓勵農民使用生物農藥或高效、低毒、低殘留農藥；推廣病蟲草害綜合防治、生物防治和精準施藥等技術。三是減少農田污水灌溉帶來的污染。限定向農田灌溉渠道排放的廢水類型，進一步明確禁止工業廢水和醫療污水進入農田灌溉渠道，避免重金屬、難降解有機物、病原體等物質進入土壤，造成土壤污染并影響農產品安全。
（2）農用地土壤污染消減存量的措施
農用地土壤污染消減存量的措施也包含土壤中污染物濃度的消減和土壤污染風險的消減，同樣可以分為土壤污染修復和風險管控兩種形式。
對于農用地土壤，必須在切斷污染源的基礎上對污染的農用地土壤進行修復。當前的修復思路主要包括兩種：一種為采用各種技術將土壤中的重金屬和有機污染物從被污染土壤中移除的思路，這種思路被稱作“去除”處理。該技術一般適用污染程度較輕、污染深度較淺的農用地修復。農用地修復的另一種思路為采用各種技術使土壤中污染物盡可能地固定在土壤當中，阻止其被農產品吸收，這種思路被稱作“鈍化”處理。該技術適用污染程度較重、污染深度較深的農用地土壤修復。現在使用較多的農用地土壤污染修復技術都是基于以上這兩種思路研發的。農用地土壤污染的削減技術可分為物理/化學技術以及生物技術兩大類。目前使用較成熟的物理/化學技術主要包括深耕處理法、排土處理法、客土法、水肥管理手段，以及投加各種改良劑、抑制劑等鈍化劑；使用較成熟的生物處理技術主要包括植物修復技術和微生物修復技術等。
農用地土壤污染的風險管控要結合農用地土壤環境質量類別劃分來實現。未污染和輕微污染的農用地劃為優先保護類，要加大保護力度，確保土壤環境質量不下降。輕度和中度污染的農用地劃為安全利用類，應結合當地主要作物品種和種植習慣，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品污染物超標風險。重度污染的農用地劃為嚴格管控類，加強對其用途的管理，包括依法劃定特定農產品禁止生產區域，嚴禁種植食用農產品，調整種植結構或退耕還林還草。
我國土壤污染防治的難點及應對
1、在產企業土壤污染預防與監測
近年來，工礦企業在生產、使用、儲存、運輸、廢棄等各個環節涉及的有毒有害化學品種類、數量不斷增加，泄漏事故數量也急劇上升，給國家和人民群眾生命財產以及生態環境造成極大的危害。然而，我國長期缺乏對工礦企業用地土壤環境管理的相關法律法規和標準，如我國很少有企業開展發達國家已經普及的企業自行監測制度，從而導致工礦企業用地污染較為嚴重。
未來，如何通過法律法規制度設計，并配套相關技術文件，要求企業通過加大土壤污染隱患排查以及監測等預防措施控制新增土壤污染，是我國面臨的一個難點。對此，應要求工礦企業提高企業用地土壤污染保護意識，要求企業建立有毒有害物質泄漏隱患排查治理制度，定期對重點區域、重點設施開展隱患排查和監測，發現泄漏污染土壤的應當制定整改方案，及時采取技術、管理措施消除污染及隱患。此外，還應要求企業在建設涉及有毒有害物質的生產裝置、儲罐和管道以及建設污水處理池、應急池等存在土壤污染風險的設施時，設計、建設和安裝有關防腐蝕、防泄漏設施和泄漏監測裝置。
2、從地塊尺度上掌握受污染的建設用地和農用地分布
雖然我國開展過全國土壤污染狀況調查，很多學者也開展過大量土壤污染調查方面的研究，但從地塊尺度上來說，我國污染場地和農用地的基礎數據和資料至今仍不詳。有關土壤污染的數據信息零碎、不完整，尚沒有建立全國層面上建設用地和農用地污染地塊清單或檔案，無法了解建設用地和農用地污染土壤地塊尺度上的空間分布。因此,還需要有計劃、分步驟地開展地塊尺度上的建設用地和農用地土壤污染調查，建立建設用地和農用地的污染地塊數量、種類、污染程度和環境風險等信息檔案庫。“土十條”要求，“以農用地和重點行業企業用地為重點，開展土壤污染狀況詳查，2018年底前查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響；2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況。”正在實施的全國土壤污染狀況詳查有望能解決此方面面臨的難點。
3、運用新型快速、實時和低擾動調查與監測技術
土壤環境污染物分析與監測是反映土壤環境污染真實情況的手段和重要工具。工業發達國家的土壤環境監測技術已經從單項監測技術與設備的研發應用轉變為監測技術集成產品與應用，研發了多參數測定的各種監測技術研發和儀器設備。由于我國土壤污染防治工作的快速發展，以及未來對在產企業土壤污染監測的需要，傳統的監測方法和手段已遠遠不能適應當前土壤環境分析和監測的需求。鑒于土壤污染的探測、檢測設備和模式向便攜化、快速化、現場化方向發展，建議綜合采用生物技術、傳感器、遙感技術、地球物理勘探等微觀和宏觀探測技術，開發高精度、多功能、無擾動、多參數的土壤監測技術與裝備，以及研發規范的監測布點及采樣方法、專用的采樣設備及在線監測分析儀器，從而滿足我國日益發展的土壤環境調查、監測、風險評估和修復需要。
4、開發符合我國國情的修復技術
我國的土壤修復起步于21世紀初，雖然修復技術研發進步明顯,但是現有的修復措施比較粗放,在修復技術、裝備及規模化應用上與歐美等先進國家相比還存在較大差距。特別是在淺地下水埋深的土壤修復、含水層中DNAPL污染物的去除、高粘土含量污染土壤的修復是當前的難點。目前,國內自主研發的快速、原位修復技術與裝備嚴重不足,缺少適合我國國情的實用修復技術與工程建設經驗,缺乏規模化應用及產業化運作的管理技術。應盡快開展針對不同行業、污染類型、場地類別和利用方式的污染場地土壤及含水層的高效、實用、低成本修復工程技術與裝備。在選擇修復技術時，倡導根據污染物性質、土地的再利用方式、執行的難易程度和運行維護成本等各方面需求，篩選和組合適合不同污染場地的修復技術手段。在農用地土壤修復時，要慎重選擇大量、長期投入到農用地的修復材料，以免造成二次污染。
5、構建基于風險的土壤環境管理理念和修復效果評價體系
當前，我國公眾和監管部門對土壤中污染物的遷移、轉化、歸趨等規律認識不足，缺乏污染物的致病機理或生態毒理機制等基礎知識，對污染鏈中的暴露途徑、暴露方式以及污染物的生物過程和在食物鏈中的富集放大等認識存在片面性。公眾一談到污染物就想到致癌，尚不能從風險的角度來科學認識污染物的危害與控制手段，這也是當前的一個難點。民眾對污染物危害的恐懼導致政府反應過激，要求污染土壤盡快得到清理，導致責任業主和修復產業形成以挖、抽、埋和燒為主導的高能耗治理方式，以滿足公眾和監管部門的要求。社會輿論影響與公眾的過激反應，也常導致在修復工程中盲目或過于保守地確定保護對象和目標受體，從而浪費人力、物力和財力。因此，有必要在公眾和監管部門之中大力倡導基于風險的土壤環境管理理念，明確風險不僅與污染物的濃度有關，還與暴露途徑和受體的敏感性等密切相關，不同用地途徑，其土壤環境的可接受風險也不同，從而避免我國的土壤污染防治從“熟視無睹”一躍成為“過度修復”。此外，由于土壤污染類型與修復技術的多樣化，建議在我國建立以保護人居健康為目標的城市建設用地土壤修復效果評價體系，以保護農產品安全和土壤生態系統為目標的農用地污染土壤修復效果評價體系，以保護地表、地下水體和土壤生態系統為目標的礦山污染土壤修復效果評價體系。
6、構建合理的土壤污染防治基金機制
我國土地的國有性質，經營主體的多樣化（國營、集體所有、私營等）決定了我國污染土壤修復責任主體認定的復雜性，也造成了我國污染土壤環境修復資金機制的不明，修復資金難以得到保障。雖然一些經濟發展良好的地區（如重慶、上海、北京、杭州等）已在污染土壤修復的融資方面做了一些有益探索，但這些機制能否在經濟水平一般的地區進行復制值得商榷。因此，針對中國國情探索如何建立一種可持續的資金機制是當前面臨的難題。建議污染土壤修復的融資機制可在“誰污染,誰治理；誰投資,誰受益”的前提下，靈活運用“污染者付費，受益者分擔，所有者補償”原則。充分利用土地產權交易、社會資金、財政和稅費杠桿、國際基金、民營資本等市場機制籌集修復資金，構建多渠道的融資平臺和多元化的融資機制，建立國家和地方政府的污染地塊修復專項基金，并考慮對修復企業的稅收給予優惠政策。
（谷慶寶系中國環境科學研究院土壤與固體廢物研究所副所長、研究員。張倩、李曉東、王斌伍斌來自中國環境科學研究院，盧軍系航天凱天環保科技股份有限公司首席科學家）
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