全國碳市場來了 地方試點何去何從
全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場”）日前正式上線，標志著我國應對氣候變化和節能減排工作進入了新階段。
自2013年起，我國相繼啟動了北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳以及福建等八省市的碳排放權交易試點工作，八年的試點經驗積累，為全國碳市場的建立、碳市場配額分配、交易制度等方面的完善提供了重要支撐，也對促進試點省市控制溫室氣體排放、探索達峰路徑發揮了積極作用。
那么，全國碳市場啟動后，各地應如何利用碳市場手段開展工作，促進本地低碳發展？先前的試點碳市場省市又該如何利用全國與地方兩個碳市場探索各具特色的脫碳路徑？長遠看，伴隨全國碳排放權交易市場的穩步成熟，地方碳市場試點又將何去何從，下一步工作應如何做？圍繞上述諸多問題，近日記者展開了一系列調研采訪。
地方先行先試 夯實全國碳市場根基
碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推進綠色低碳發展的一項重大制度創新，也是推動實現碳達峰、碳中和目標的重要政策工具。
全國性市場的順利啟動，地方碳市場試點經驗“功不可沒”。“地方碳市場試點運行以來，重點排放單位履約率保持較高水平，市場覆蓋范圍內碳排放總量和強度保持雙降。”國網能源研究院高級研究員楊素在接受記者采訪時指出，截至2021年6月，試點碳市場已覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個行業，涉及近3000家重點排放單位，累計成交量4.8億噸二氧化碳當量，成交額約114億元。
以北京為例，相關材料顯示，北京市啟動試點碳市場以來，運行機制逐步完善、交易日趨活躍、碳配額價格穩健上漲，有力支撐了北京市超額完成國家下達的“十三五”碳強度下降目標，2020年，北京碳強度為全國最優。截至目前，北京試點碳市場覆蓋發電、石化、水泥、熱力、其他工業、交通、服務業以及航空等八大行業，共有碳排放量超過5000噸/年以上的859家重點碳排放單位納入。
湖北在碳市場活躍度與節能減排方面同樣成效顯著。“據不完全統計，在累計6個履約年度內，湖北試點在交易量、交易額、市場參與率、履約率等市場指標方面都位列試點碳市場前列，同時納入企業二氧化碳排放絕對量和強度實現了雙下降，其中二氧化碳排放量累計減少二氧化碳1760萬噸，16個行業中有14個實現了二氧化碳排放量下降。”湖北經濟學院低碳經濟學院院長助理黃錦鵬對記者說。
上海亦通過建立完善碳市場交易系統和交易機構建設，優化完善交易規則和交易系統，形成了多層次碳市場。“上海碳市場的穩定運行進一步促進了上海碳市場配套產業的落地發展。”上海市生態環境局大氣環境與應對氣候變化處相關負責人表示。
地方碳市場先試先行的探索，為全國碳市場順利開市以及繼續深入擴大提供了經驗支撐。“無論是北京、湖北，還是上海，各具特色的地方碳市場在碳市場配額分配、交易制度等方面都已建立成熟體系，均為全國碳排放權交易市場的建立、運行夯實了根基。”中國電力企業聯合會規劃發展部主任潘荔說。
在黃錦鵬看來，地方碳市場試點時期，體量較小，且多為區域性分割市場，市場流動性不足導致無法形成有效均衡價格，也為全國碳市場的“一盤棋”布局積累了經驗和教訓。
因地制宜碳減排 地方與全國協同不可少
那么，全國碳市場啟動后，地方試點碳市場下一步該怎么做？
今年3月，由生態環境部起草的《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》曾提出，條例施行之后將不再建設地方碳排放權交易市場，已存在的地方碳交易市場應當逐步納入全國碳市場。
這一條款曾在業內引起熱議。記者最新獲悉，經過幾輪討論，這一條款或將修改為，全國碳市場建立以后，地方碳市場涉及的行業與全國碳市場管控范圍一致的，必須納入全國碳市場。有地方特色的仍可保留，繼續探索先行先試。條例有望在公開征求意見后，于今年年底前正式發布。換言之，試點碳市場仍將有望允許存在，并與全國碳市場相互補充、相輔相成。
對此，楊素坦言，雖然全國碳市場已經啟動，但地方試點碳市場仍有很大借鑒價值，其更符合本地排放特征，可以作為全國碳市場的有益補充。
黃錦鵬亦指出，由于全國碳市場與地方碳市場覆蓋的行業有交叉，且全國碳市場的優先級更高，所以不可避免會壓減試點碳市場的規模，但短期內，全國碳市場或將激發地方碳市場更大潛能。
根據全國碳市場總體設計，納入全國碳市場的高能耗行業包括電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民航八大行業。現階段只有電力行業進入履約范圍，其他七大行業仍只屬于報告范圍。
如北京碳市場主體覆蓋電力、熱力、水泥、石化、工業、服務業、交通運輸等8個行業。其中，熱力、服務業、交通運輸并不在全國碳市場范圍。而湖北目前納入試點碳市場的行業更多達16個，其中涵蓋了全國碳市場的8個行業，企業總數接近400家，覆蓋了全省45%—50%的碳排放量。
以北京為例，有熟悉北京碳市場情況人士向記者表示，北京目前的產業結構以服務業為主，高校、醫院等機構都是北京致力通過碳市場手段促進減排的重點單位，但目前看來，“這些排放單位不可能納入全國碳市場。基于每個地區的不同經濟發展階段與不同業態結構，試點碳市場除了可先行先試、積累經驗，為全國碳市場提供有益探索外，還可立足本地實際情況，靈活運用市場手段促進低碳發展。”
“當前全國碳市場雖然正式啟動上線交易，但無論從覆蓋范圍、制度設計，還是市場運行方面都尚不完善，這就需要地方試點碳市場繼續為全國碳市場提供先行先試的經驗借鑒；且從當前各地碳市場表現力分析，地方碳市場活躍度相對較高，對推進地方能源轉型和綠色低碳產業發展均有積極促進作用。”黃錦鵬指出。
在潘荔看來，在碳達峰、碳中和目標推動下，面對全國碳市場逐步完善，地方碳市場亦需要主動作為，尋找創新發力點，持續發揮地方試點碳市場對本地節能減排、能源轉型等方面的倒逼作用。
既要并存 也要明確各自目標定位
記者了解到，目前，北京、重慶、湖北、廣東等地政府已經明確了下一階段試點碳市場的工作方向和工作重點，均在前期基礎上進行了一定程度深化。
公開材料顯示，湖北省將持續深化碳排放權交易試點碳市場建設，以更充分發揮市場機制作用為目標，研究擴大試點碳市場覆蓋范圍等工作，促進企業節能環保改造，倒逼落后產能轉型；
廣東明確“十四五”將繼續發揮全國碳市場“試驗田”作用，深化碳交易試點，探索研究上線更多交易服務措施，積極推動形成粵港澳大灣區碳市場；
北京則表示“十四五”將開展碳減排專項行動，完善碳排放權交易制度，承建全國溫室氣體自愿減排管理和交易中心。
“全國碳市場不僅服務于國內高質量發展，也為中國在全球應對氣候變化和生態文明建設進程中爭取話語權。而地方碳市場目標定位除了應對氣候變化和節能減排之外，還應賦予更多職能，尤其在雙碳目標大格局下，要最大限度利用好碳市場這一政策工具，倒逼本地能源轉型和綠色低碳產業發展，進一步挖掘碳市場對低碳技術、綠色金融等推動作用。”黃錦鵬指出。
談及各地要如何用好兩個碳市場，服務自身減排目標這一話題，楊素認為，對于在已開展地方碳市場的省市，可以探索地方減排路徑和地方碳市場的緊密結合，在覆蓋范圍、總量控制、配額計算方法等方面和地方年度減排目標相結合；在沒有地方碳市場的地區，則需要測算全國碳市場對于本地碳減排目標的作用，對于不足的部分可以考慮出臺其他措施激勵企業減排。
在多位受訪專家看來，目前，實現地方與全國碳市場協同發展仍存在諸多問題，未來兩個市場要實現有效協同，還需要深入研究。
有受訪專家直言，“目前碳市場面臨的最大問題是缺乏全國性的減排目標，建議國家有關部門在‘十四五’或‘十五五’期間，盡快予以明確。與此同時，各地也應盡快搶占以碳市場手段促進碳減排的先機。
“當前全國碳市場在制度設計、系統建設和運行方面取得了較大進展，但其他行業的納入時間表、試點配額如何消化等問題尚未得到進一步明確，這將影響全國統一碳市場的建設進程和地方試點碳市場的深化。”黃錦鵬認為。
地方碳市場與全國碳市場在銜接方面亦存在制度性障礙。“由于此前8個地方碳市場配額分配方法、交易制度、交易流程、碳價差別較大，遠期看，各地方碳市場規則如何向全國碳市場規則統一，企業所持配額如何結轉，也是地方碳市場與全國碳市場協同發展的一大難題。”楊素指出。
“地方碳市場和全國碳市場既要并存，也要明確各自的邊界和目標定位。”黃錦鵬認為，建議相關部門完善全國碳市場頂層設計，盡快明確全國碳市場八大行業納入時間表、地方碳市場存續、地方碳市場與全國碳市場的關系、地方碳市場剩余配額的處理方式、地方交易所的職能定位等問題；各地方試點碳市場也要提前研判，明確低成本過渡的思路和具體路徑，在配額分配、履約等方面可提前接軌，變被動為主動，最大限度減少兩個市場銜接的額外成本。
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