仍在探索中的政策環評，如何助力決策源頭強“綠核”？
【谷騰環保網訊】“把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，為高質量發展把好關、守好底線。”生態環境部部長黃潤秋在2024年全國生態環境保護工作會議上的工作報告，對包括政策環評在內的一系列制度給予了很高期望。
目前，政策環評試點已在部分省（市）和相關單位展開，第一批12個試點和5個儲備試點按計劃完成既定任務并取得了階段性成果。基于試點取得的經驗，政策環評如何才能真正做到為高質量發展把好關、守好底線？記者采訪了業界相關專家。
科學性是政策環評的生命力
科學性是政策環評的生命力所在，也是政策環評能夠參與綜合決策的前提條件。但政策環評的對象——經濟、技術政策生態環境影響范圍廣，影響產生的邏輯鏈條長，實施過程中不確定性因素多，政策環評的科學評價并不容易。
“一是很多政策的目標和措施存在模糊性和不確定性，二是政策能夠執行到什么程度存在不確定性，三是政策結果與政策之間并不是線性因果關系。”生態環境部環境工程評估中心研究員耿海清認為，與規劃和建設項目相比，政策的不確定性主要體現在這些方面。
基于政策的自身特點，如何提高政策環評的科學性？耿海清提出，要根據政策特點采用恰當的評價模式：“總體來看，內容具體的政策可以多用量化分析方法，內容相對宏觀和以指導性為主的政策宜采用定性分析方法。”
在第一批政策環評試點工作中，各試點單位正是根據政策特點開展模式、方法創新，以求政策環評結果科學準確。山東省生態環境廳一級巡視員葛為硯告訴記者，山東省結合政策實施的不確定性，借助Nvivo軟件開展了政策工具的協同分析，科學構建了四個情景，分情景進行政策生態環境影響分析預測。
此外，生態環境部環境工程評估中心嘗試建立了以制度為核心的政策環評模式，南開大學使用了全生命周期評價模式，廣東省環科院使用了使用DPSIR模型、成本-收益分析等方法。
耿海清指出，政策環評還應在工作過程中加強公眾參與和利益相關方分析，兼顧技術分析和價值判斷，才能提升政策環評的科學性，北京師范大學教授李巍同樣認可這一觀點。
李巍認為，機械式的評價、唱高調或贊歌、純粹或盲目地提環保要求等，在政策環評中是要不得的、不科學的，只有運用多學科知識分析預測、多角度綜合論證，才能既堅持環境質量和生態安全底線，又能兼顧發展和保護利益，落實多目標協調和跨領域協同。
“為政策制定和完善提供有價值的、可行的建設性意見和建議，這關系到政策環評真正發揮作用，受到認可和歡迎，并有生命力地存在和實施下去。”李巍表示。
政策環評“宜早不宜晚”
對政策環評第一批12個試點和5個儲備試點的開展情況進行梳理可以發現，包括江蘇在內的2項政策評估工作是在政策發布前介入開展，而剩余15項均是在政策發布后進行評估。
事實上，在目前相關規定中，并沒有明文規定政策環評在政策起草、審議、發布以及實施等過程中的介入時間節點。
“政策制定在整個決策的鏈條上屬于頂層設計，如果在決策源頭缺乏對生態環境因素的考量，造成生態破壞或者環境污染的風險是很高的、影響也是很深遠的。”南開大學教授徐鶴認為，及時在政策設計中將環境問題考慮進去，對于避免政策造成嚴重的環境問題至關重要。
與之相應，李巍認為環評的本質是“預防性”，環評越早介入政策制定過程越好：“政策環評‘宜早不宜晚’，太晚不僅無法進行充分互動，丟失完善政策方案的機會窗口，還可能會拖延決策過程，甚至引發誤解或爭議，導致環評工作失效或失敗。”
但是耿海清同時指出，目前政策環評在我國尚處于起步推廣階段，政策制定部門對政策環評了解不多，并且存在理解和認識上的不到位甚至抵觸，實現早期介入比較困難。
“一方面我們需要加大政策環評宣傳和培訓力度，提高政策制定部門對政策環評的認識，另一方面廣泛開展政策環評試點工作，發揮示范帶動作用，此外還應當加強政策環評組織管理機制建設，使《重大行政決策程序暫行條例》等法規提出的要求能夠落地實施。”耿海清認為，只有這樣才能逐步推動政策環評成為政策制定部門的程序性要求和自覺行為。
政策環評需聚焦重點內容
政策是宏觀視角下的指導性、原則性規定，而環境影響是非常具體可感的問題。在徐鶴看來，政策環評在政策制定過程如何識別可能帶來的環境風險問題，如何能量化或半量化可能的環境影響，是目前的主要難點。
在政策環評第一批試點中，既有《廢棄電器電子產品處理政策》這樣的行業政策，也有《海水淡化利用發展行動計劃（2021—2025年）》類似的階段行動規劃。作為我國環評體系中最高層級的環評，政策環評與規劃環評、項目環評相比，更應聚焦主要問題，追求從政策和制度層面提出解決方案。
耿海清介紹，由于缺乏經驗，政策環評試點中極易走向“大而全”“面面俱到”的方向，這會導致評估工作不能很好適應政策制定周期短的現狀，同時在評價模式和技術方法上與規劃環評有些雷同。
“對于政策環評而言，由于經費、時間等有限，不可能把攤子鋪得太大，必須聚焦政策重點內容。一項政策環評如果能對有限、關鍵幾個問題作出深入分析并對政策制定有所優化和幫助，事實上就是成功的。”耿海清指出。
談及如何使政策環評聚焦問題時，耿海清認為首先需要認識到政策環評工作不是一項需要面面俱到的工作，而是要突出重點，回答最關鍵的問題；其次需要在工作初期篩選確定政策環評工作重點，即通過一定的方法、程序和機制篩選出需要重點分析預測的內容。
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