罰款怎樣設定？過罰如何相當？看國務院這份指導意見
【谷騰環保網訊】為貫徹落實黨的二十大決策部署，維護公平競爭市場秩序，優化營商環境，推動高質量發展，國務院近日印發《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出全面系統規范。《指導意見》要求依法科學行使罰款設定權，嚴格規范罰款實施活動，全面強化罰款監督，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款。
《指導意見》解決哪些新問題？對基層執法工作將產生怎樣的影響？在生態環境領域落實《指導意見》還需完善哪些方面？本報記者就此采訪了環境法專家和基層執法人員，對《指導意見》作進一步解讀。
對行政亂罰款再出重招
行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。2023年10月一攬子取消和調整33個行政罰款事項之后，國務院再對行政罰款出重招。《指導意見》遏制行政罰款亂象，關鍵要堵住執法漏洞。
“以實際行動充分表明國家整治‘亂罰款’現象、規范罰款設定和實施的決心，指導建立起全面系統的制度框架，提出諸多切實可行、周到詳盡的有力舉措。”北京大學法學院研究員鞏固說。
新《行政處罰法》施行后，從立法層面來看，行政處罰更加規范，相關制度更加完善，相關環境立法也為違法行為設定了處罰區間，地方也進一步規范了處罰的裁量權。那么，為何還會出現亂罰款的現象？
“一些地方政府或部門存在通過罰款‘創收’或作為強化權威、加強控制之‘抓手’的錯誤傾向。部分執法人員法治素養有待提升，缺乏有力監督。”鞏固分析說，法律規定較為原則，需要更加具體的規則體系予以細化落實，以及相關配套措施的保障；地方規定級別不高，效力有限，在內容上也往往不夠全面、合理、有力。“行政處罰量大面廣，涉及問題眾多，制度需要一個逐漸完善的過程。”
全面強化罰款監督。《指導意見》要求，深入開展源頭治理，堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規范罰款，推進事中事后監管法治化、制度化、規范化；要堅持系統觀念，對涉及公共安全和群眾生命健康等行業、領域中的普遍性問題，要推動從個案辦理到類案管理再到系統治理。
同時，《指導意見》還規定了防范措施，要求持續加強財會審計監督，強化對罰款收入異常變化的監督，同一地區、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查，分發揮監督合力；各地區、各部門要健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執法統計年報制度，加大規章備案審查力度，審查發現規章違法變更法律、行政法規、地方性法規規定的罰款實施主體、對象范圍、行為種類或者數額幅度的，要及時予以糾正。
裁量基準等相對統一
新《行政處罰法》施行后，能否更好地施行，還面臨很多復雜的主客觀因素。2019年出臺《生態環境部關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，全國各省（自治區、直轄市）陸續出臺了環境行政處罰裁量基準。
山東省濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊的王同林以《大氣污染防治法》為例，如超標排放大氣污染物處10萬元—100萬元，之前沒有裁量，執法人員可以自由決定。前幾年出臺的裁量基準，基本都是分為幾檔，如第一檔是10萬元—20萬元，第二檔是20萬元—30萬元，執法人員還是有一定的自由裁量權。現在大部分省份都是根據裁量表選取裁量因子值后，根據計算得出一個唯一、確定的處罰金額。
“按照這種模式，好處是做到了同案同罰，且執法人員沒有自由裁量的空間，相對統一了。”但是，王同林強調，這種大部分地方裁量基準直接規定一個確定的處罰金額而言，也有弊端，畢竟裁量因子不能涵蓋所有的情形，個別時候就會出現過罰明顯不相當。
因此，依法科學設定罰款至關重要。《指導意見》要求，嚴守罰款設定權限，規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額，并要根據經濟社會發展情況適時調整，鼓勵跨行政區域按規定聯合制定統一監管制度及標準規范，協同推動罰款數額、裁量基準等相對統一；科學適用過罰相當原則，行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。
合理確定罰款數額
《指導意見》要求，設定罰款要符合《行政處罰法》和相關法律規范的立法目的，一般要明確罰款數額，科學采用數額罰、倍數（比例）罰等方法。規定處以一定幅度的罰款時，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。
同時，《指導意見》要求，各地區、各部門要根據地域、領域等因素，適時調整本地區、本部門規定的適用聽證程序的“較大數額罰款”標準。同一行政法規、規章對不同違法行為設定罰款的要相互協調，不同行政法規、規章對同一個違法行為設定罰款的要相互銜接，避免畸高畸低，擬規定較高起罰數額的，要充分聽取專家學者等各方面意見，參考不同領域的相似違法行為或者同一領域的不同違法行為的罰款數額。
江蘇省蘇州市生態環境綜合行政執法局的鄭興春在工作中發現，同樣的違法行為，可能會出現有的罰有的不罰、嚴重的比輕微的罰得少等情況，越往基層走越發現這類問題愈加突出。
“《指導意見》規定對規范基層執法提供了政策依據。”鄭興春說。
對于如何解決同案不同罰問題，鄭興春建議，行政處罰事先公示制度可以有效減少此類現象的產生。目前，行政處罰都是決定書下達后，才對社會公示，公眾事先并不知情。如果在處罰決定作出之前，將擬處罰結果與轄區內之前做過的違法情節和處罰依據相同的案件一并公示，就此次案件的處罰金額作一個解釋說明，接受社會輿論的監督，有效減少同案不同罰情形的發生。
不得隨意頂格或高額罰款
“一些地方、領域和行業長期存在機械執法、嚴苛執法、隨意執法現象，亂罰款問題突出，企業和群眾反映強烈，不時曝出的一些有違常理的‘天價罰款’案件，既損害企業和群眾合法權益，增加企業負擔，擾亂營商環境；又破壞法治秩序，損害黨和政府形象，影響人民對法治的信仰和感情。”鞏固分析道。
針對濫用行政處罰權亂罰款的問題，國務院此次發布《指導意見》規定，“嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款”。
《指導意見》要求，嚴格按照法律規定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍，對違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。
“在目前國家大力提倡優化營商環境的背景下，很多地方已經不再用罰款金額和案件數量來排名了。2023年，多地罰款案件數和總罰款金額都有顯著下降，部分地區下降幅度達40％以上。”鄭興春說。
鄭興春以江蘇省為例，生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表中裁量因素第一位就是違法行為的環境影響程度，裁量因子分為小、中、大、重大。但是如何判定企業生態環境違法行為造成的環境影響程度卻沒有說明。這就導致主觀性較大。因此，他建議，各地要進一步細化裁量表，盡量減少主觀判定的裁量因素。對于一些處罰金額較大的案件，建議委托專家對企業生態環境違法行為造成的環境影響程度進行評估。
為防范逐利罰款現象的發生，《指導意見》要求，持續規范非現場執法，要充分運用大數據分析研判，對違法事實采集量、罰款數額畸高的監控設備開展重點監督，違法違規設置或者濫用監控設備的立即停用，限期核查評估整改；定期評估清理罰款規定，在落實行政處罰定期評估制度、每5年分類分批組織行政處罰評估時，要重點評估設定時間較早、罰款數額較大、社會關注度較高、與企業和群眾關系密切的罰款規定。
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