礦產資源法修訂草案二審：促進礦業綠色、高質量發展
【谷騰環保網訊】我國是礦產資源大國，也是礦業大國。礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘探開發事關國計民生和國家安全。今年6月底，礦產資源法修訂草案二審稿提請十四屆全國人大常委會第十次會議審議。
2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議對礦產資源法修訂草案進行了初次審議。全國人大常委會審議過程中和修訂草案征求意見過程中，各方面高度關注礦區生態環境保護問題，特別是要完善礦區生態修復制度，保障礦區生態修復效果。修訂草案二次審議稿作出如下主要修改：一是增加促進礦業綠色、高質量發展的規定。二是完善礦產資源規劃編制。三是完善礦業權相關規定，增加無需取得探礦權的情形等。四是規范勘查開采活動，增加勘查方案、開采方案調整程序。五是加強礦區生態修復，明確修復原則和要求，加強修復費用監督管理。
據了解，在修訂草案修改完善過程中，還向4位全國人大代表、7家基層立法聯系點發函征求意見，邀請5位全國人大代表、2家基層立法聯系點同志參加立法座談會。他們提出的多條意見建議，比如，明確礦業權登記的效力，礦區生態修復方案應當聽取礦區涉及的村民委員會、村民代表的意見等，已體現在礦產資源法修訂草案二次審議稿中。
6月27日，十四屆全國人大常委會第十次會議對礦產資源法修訂草案二審稿進行分組審議。圍繞礦山生態修復、礦業權出讓、礦業用地等問題，大家展開了熱烈討論。
完善礦區生態修復制度
礦產資源開發利用支撐了國民經濟和社會發展。但不容忽視的是，過去因采礦業管理方式粗放，一些礦業開采后對周邊環境造成了較大破壞，帶來了諸多問題。
為保障礦區生態修復效果，修訂草案二審稿作出規定：一是增加礦區生態修復應遵循的原則及采取的措施等要求。二是增加規定，礦區生態修復方案應當專門聽取礦區涉及的農村集體經濟組織、村民委員會、居民委員會和村民代表、居民代表的意見。三是增加規定，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當會同財政等有關部門對礦區生態修復費用的提取、使用情況進行監督檢查。
“如果沒有政府的主導，不管是早期方案還是后期實施方案，都很難達到預期目的。”全國人大代表蘇科舜認為關于礦區生態修復的總體原則，應該是“政府主導、礦業權人出資、社會監督”的原則，建議增加規定，“縣級人民政府負責生態修復的組織協調工作”。
全國人大財政經濟委員會委員侯永志建議把第四章的標題改為“礦區生態保護和修復”。在他看來，開采礦產首先是如何保護生態的問題，然后才是如何修復生態的問題。如果環境保護不到位，那么生態修復難度很大。為此，他建議增加規定，“采礦權人在行使采礦權之前，應制定完備的生態保護和修復方案，并報有關部門審查，審查不通過的，不允許開采”。
“礦山開采結束后，有的企業甚至破產，找不到修復主體，導致生態修復工作無法正常開展，只能由政府來兜底。”楊永英委員表示，在實際的工作中普遍存在礦山開采企業未嚴格履行生態修復主體責任的情況。她建議，增加“國家建立礦區生態修復保證金制度”，并規定開采企業應當依法繳納生態修復的保證金。當出現上述情況時，可以動用保證金來開展生態的修復。 吳普特委員注意到，礦產資源法修訂草案第四章“礦區生態修復”的內容和水土保持法的內容有一些交叉和重復，水土保持法規定國家開發建設項目要首先做水土保持方案，礦產資源法規定礦產資源開發前，要做礦山生態修復方案。水土保持法的行政主管部門、執行部門是水利部，礦產資源法由自然資源部會同生態環境部實施監管。他建議兩部法律做好銜接，防止法律之間打架或重復。
健全礦產資源保護體制機制
綠色發展是高質量發展的底色，新質生產力本身就是綠色生產力。修訂草案二審稿充實了有關促進礦業綠色、高質量發展的規定：一是國家推動礦產資源領域數字化、智能化、綠色化建設。二是國家鼓勵、支持礦業綠色低碳轉型發展，加強綠色礦山建設。 “前幾天我去了趟山東，一片小區幾千戶，拋棄了煤鍋爐，利用新技術完全使用地熱，最深打井到2000多米，不需要消耗水，水只在管道里循環，節約了大量煤炭。如果我們把地熱礦產資源開發利用好，對整個國家的生態文明建設、生態環境保護會起到很大作用。”鄂竟平委員表示，開發利用礦產資源，要有利于促進和保障國家生態環境保護。要明確鼓勵開發利用礦產資源促進和保護生態環境。他建議，在總則里面加一段話“國家支持、鼓勵有利于生態環境保護方面的礦產資源的開發利用”。
保障礦產資源安全的前提是查明礦產資源家底，做到“有礦心不慌”。
“在173種礦產資源中有36種是戰略性礦產資源，在這些資源里，很大一部分是需要保護性開采的，夠用就可以，不一定要提高產能，提高保障能力最重要。”沈政昌委員建議，將第七條第一款“推動戰略性礦產資源增加儲量和提高產能”中的“提高產能”表述改成“提高保障能力”。 在譚天星委員看來，目前該法對礦產資源保護有一些規定，但按照綠色高質量發展要求，加強生態文明建設的規定仍顯分量不足。“礦業資源是不可再生資源，尤其是戰略性稀缺礦產資源，要把保護工作放到更加重要的位置，要善于統籌利用國內國際兩個市場。”他建議進一步充實有關礦產資源保護的規定，完善領導體制和工作機制，科學編制礦產資源規劃，提升開采水平，杜絕開采亂象，嚴格礦區生態修復，力求取得綜合效益。
礦產資源的衡量標準是儲量，儲量的載體是各種報告。
建議第五十八條增加儲量報告編制單位的信用信息記入信用記錄。”冉博委員表示，礦產資源儲量報告事關國家利益和礦業權人的合法權益，其真實性至關重要，將儲量報告編制單位的信用信息記入信用記錄，能有效規范其行為，保障儲量報告的真實性。
解決礦業權與生態保護矛盾沖突礦業權又稱礦權，是指礦產資源使用權，包括探礦權和采礦權。礦業權出讓制度如何完善成為此次礦產資源法修訂的重要內容。
“從中央生態環保督察發現的問題看，由于對礦山開采企業的準入門檻不高，許多不具備礦山開采能力和實力的企業進入了這個領域，造成了礦山開采領域存在許多歷史遺留問題。”
蔣卓慶委員注意到，礦山開采企業不同于一般生產經營企業，具有產業特殊性，需要在法律上明確予以規定，體現國家產業政策和生態環保政策的導向，特別是在礦業權出讓環節，應從根本上落實國家對礦產資源的開采、保護和礦區生態修復責任。他建議對草案第二章“礦業權”相關條文作出修改，增加符合綠色礦山建設標準、具有礦區生態修復能力等內容。
“因生態保護紅線劃定，自然保護地的設立等工作與礦業權的出讓銜接不到位，導致出現礦業權范圍與生態保護紅線和自然保護地等范圍有重疊的情況，礦業權出讓以后無法辦理采礦手續，也存在在保護區范圍內非法開采的違法行為，引發一些礦業權退出補償、職工安置等社會問題。”對此，楊永英建議，在礦業權出讓中考慮不同礦產資源特點、礦山最低開采規模、安全要素等，增加“生態保護”的因素，妥善解決礦業權與生態保護的矛盾沖突。
“在礦業權轉讓方面，應該有更加嚴格的標準。”全國人大代表奚正平表示，現在轉讓的標準偏低，對承受人應具備的資質、轉讓的時間，對于環保和安全的投入等要求不夠。因為約定轉讓很可能把很多環保安全問題拋之在外，應該在這方面建立標準嚴格要求。
衛小春委員建議增加“國家緊缺的戰略性礦產資源”表述，將第十六條第二款修改為“國家鼓勵單位和個人向縣級以上人民政府自然資源主管部門提供可供出讓的國家緊缺的戰略性礦產資源探礦權區塊來源”。
細化礦業用地相關規定
在礦產資源勘查以及開發過程中，會涉及對土地的利用，常常成為制約礦業活動開展的重要環節。同時，礦業用地是政府及其主管部門、礦業企業都非常關心的問題，圍繞修訂草案二審稿第三十二條，與會人員展開了討論。
“修訂草案對土地管理法作了較大的突破，這對解決實踐中較為普遍的‘合法采礦、違法用地’問題具有重要作用。”張勇委員認為，第三十二條規定還有一些問題沒有講清楚，比如，土地征收是否要符合土地管理法規定的“公共利益需要”等條件，臨時用地的期限怎么管理等。這些問題要同國務院及其有關部門研究清楚，或者以授權方式為礦業用地制度實施留出空間。
對修訂草案第三十二條對礦業用地相關規定，鮮鐵可委員表達了同樣的關切，鑒于礦業用地問題比較復雜，不僅有農用地保護問題，還有臨時用地期限怎么管理等問題。他建議進一步細化對礦業用地的規定，以解決實踐中出現的礦業用地不規范問題，建立與礦產資源勘查開采相適應的礦業用地制度。
修訂草案二審稿第三十二條第四款規定，“勘查、開采礦產資源用地的范圍和使用期限應當根據需要確定，使用期限最長不超過礦業權期限”。衛小春建議在后面增加“同時應考慮將采礦完畢后的復墾修復納入用地期限，確保有足夠的時間來進行生態修復”，與本草案的第四十五條第二款相呼應。
“關于第三十二條礦業用地問題必須引起高度重視，從法律上加以規范，有效解決大量存在的礦權合法用地違法現象。”呂忠梅委員建議，增加一款規定“本法未予規定的，適用土地管理法的相關規定”。
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