【谷騰環保網訊】1998年，以退耕還林還草等重點生態建設工程實施為標志，我國開始了生態保護補償實踐。

 

退耕還林還草工程是世界上規模最大、歷時最長的生態保護補償項目之一。1999年以來，我國先后開展了兩輪大規模退耕還林還草，中央累計投入5700多億元。

 

生態環境部環境規劃院首席專家、生態環境補償研究中心主任劉桂環在接受中國環境報采訪時表示，我國的生態保護補償工作走過了20多個年頭，已經建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，實現了讓青山有“價”、綠水含“金”。

 

美麗中國建設的重要保障

 

我國地域遼闊，境內既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態安全具有重要意義的生態功能區域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯市域、縣域乃至省域之間利益的流域生態系統。

 

生態保護補償制度是美麗中國建設的重要保障，我國歷來高度重視建立健全生態保護補償制度體系。各地嚴格落實國家生態保護補償政策，積極探索創新實踐模式，有效提升了生態保護整體效益。

 

“與其他國家相比，我國生態保護補償的特點可以歸納為‘四最’，即生態保護補償力度最大、領域最全、政府投入最多、法治化進程最快。從效果看，目前，我國生態保護補償對生態環境保護貢獻也較為顯著。”中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山總結道。

 

黨的十八大以來，黨中央、國務院也制定出臺了一系列政策措施，全面推進生態保護補償制度及相關領域改革。

 

2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確提出要“開展跨地區生態補償試點”。

 

2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出了我國生態保護補償機制建設的目標任務。

 

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，明確提出進一步深化生態保護補償制度改革。

 

據統計，截至2023年底，全國有20余部環境和資源保護法律對生態保護補償作出了規定。

 

“各單行法中的生態保護補償條款雖然為相關領域的生態保護補償提供了基本的、原則性的法律依據，但是缺乏具體規定，還需要具體的實施細則。”靳樂山認為，分散于各單行法中的生態保護補償條款，也需要一個系統化、體系化的生態保護補償法律框架。

 

根據我國的生態保護補償實踐經驗，匯集各領域單行法中的生態保護補償法律規定，形成統一完整的生態保護補償法律框架，是依法推進生態保護補償行穩致遠的必然選擇。2024年6月，《生態保護補償條例》正式實施。

 

《生態保護補償條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態保護補償的概念，在國家層面對生態保護補償的共通性事項和一般規則作出了相應規定，比如通過明確各級政府的權責，將生態保護地區與生態受益地區建立起利益鏈接機制，比如對如何發揮市場機制作用，也給出了明晰的方向，讓社會資本參與生態保護補償有法可依。

 

劉桂環告訴記者，《生態保護補償條例》在現有制度格局的基礎上，將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化并提升，有助于穩定生態保護主體預期，也為未來的生態保護補償實踐工作提供了法律依據和精準指引。同時，生態保護補償法制化有助于加快推進鄉村生態振興，鄉村生態振興是全面推進鄉村振興的重要任務和關鍵發力點。

 

在靳樂山看來，這是我國總結過去20多年來生態保護補償政策實踐經驗、提煉生態保護補償有效做法、穩定生態保護補償各方利益關系、明確各級政府和其他相關方生態保護補償責任的重要立法成果，是我國生態保護補償法治建設的里程碑。

 

由“輸血式”補償向“造血式”補償轉變

 

自2012年起，安徽、浙江兩省通過資金補償、對口協作等方式建立多元化補償關系，推動新安江生態治理，開啟了我國首個跨省（皖浙）生態保護補償機制試點。

 

經過三輪試點，新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界斷面水質連續12年優于補償考核標準，保持地表水Ⅱ類標準以上。據生態環境部環境規劃院評估，新安江生態系統服務價值總計246.5億元，水生態服務價值總量64.5億元。

 

2019年，國家發展改革委啟動生態綜合補償試點，支持安徽、福建等10個省區的50個試點縣生態旅游、產業園區基礎設施建設，為綠色發展“筑巢引鳳”。

 

試點期間，各地依托生態優勢和資源稟賦，大力發展生態特色產業，有效帶動地方和社會資金近30億元，新增2萬多個就業崗位，在促進當地生態環境保護、增強區域發展能力、帶動群眾增收致富等方面發揮了重要作用。

 

劉桂環告訴記者，“綠水青山”作為稀缺資源，按照經濟規律賦予生態資源經濟價值，使得生態環境資源的配置、流通和使用可以通過價格機制轉化為“金山銀山”，轉化的關鍵在于明晰“綠水青山”產權，確定“綠水青山”的價格，并建立供給、分配、交易與消費等全過程的價值實現路徑，轉化的成效取決于二者之間的互動程度和促進方式。

 

“生態保護補償機制與國際上生態系統服務付費機制異曲同工，都是調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排，是‘綠水青山’保護者與‘金山銀山’受益者之間的利益調配機制，是完善‘兩山’理念的重要路徑。”劉桂環表示。

 

生態保護補償資金有力支撐了我國生態保護主體加快改變利用自然資源的方式，有力支撐了生態保護重點區域產業轉型的步伐。目前，我國是中央財政對公益林的補償投入為181億元/年，對草原生態保護獎補機制的投入為187億元/年，投入重點生態功能區的財政轉移支付資金突破1000億元/年。

 

在劉桂環看來，基于財政轉移支付的生態保護補償，兼顧生態保護與經濟增長，是實現綠水青山就是金山銀山轉化的兜底性制度安排，重點解決發展公平性問題，確保各級政府的受償能力處于一定水平，但很大程度上屬于“被動受償”，因為補償標準主要受財政支付能力影響，重點關注對利益直接受損者的經濟補償，初步實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉化，但轉化還不夠充分。市場化多元化的生態保護補償，就豐富和深化了“兩山”轉化路徑。

 

《生態保護補償條例》提出，堅持政府主導、社會參與、市場調節相結合，堅持激勵與約束并重，堅持統籌協同推進，堅持生態效益與經濟效益、社會效益相統一。這意味著“綠水青山”向“金山銀山”高質量轉化的通道加速打通。

 

“通過開展生態綜合補償，不斷提升區域生態產品價值轉化能力，將會促進生態效益與經濟效益、社會效益相統一，生態優勢地區也可借助生態綜合補償做好生態利用文章，真正實現由‘輸血式’補償向‘造血式’補償轉變。”劉桂環說。

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